中国第一淡水湖鄱阳湖之殇：河床上造城

　　一方面高唱整治、保护，一方面过度开发，全国最大的淡水湖——鄱阳湖正在遭遇灭顶之灾。

　　2月中旬，在水利部通过《鄱阳湖水利枢纽项目建议书》的同时，由江西省常务副省长凌成兴领衔的“一湖清水”专项行动高调拉开序幕。

　　不过，近日《中国经营报》记者在江西星子、九江、都昌、鄱阳、南昌等县实地调查时发现，各地政府借着“造城”的名义，普遍将利益之手伸向了鄱阳湖，目前鄱阳湖的河床，有成千上万亩的土地或被划进城区开发造城，或被他用。与动辄上亿元的土地收益相比，《江西省河道管理条例》涉及的“最高不超过10万元”的处罚规定形同虚设。

　　填湖造地

　　一些毗邻鄱阳湖的区县把国家战略束之高阁，在这些区县看来，鄱阳湖是不折不扣的“造富之地”。

　　鄱阳湖是中国第一大淡水湖，也是中国第二大湖。位于江西省北部，在鄱阳湖聚集了许多世界珍稀濒危物种。也正因鄱阳湖有生态区的属性，在2009年12月，国务院批复了《鄱阳湖生态经济区规划》，保护生态、发展生态经济正是中央对江西的定位之一。

　　但这种定位似乎捆绑了江西发展的步伐，一些毗邻鄱阳湖的区县把国家战略束之高阁，在这些区县看来，鄱阳湖是不折不扣的“造富之地”。

　　近几年，鄱阳湖因种种原因长期干旱，大面积干涸的河床成为众多区县眼中的“富地”。受“造地”利益驱动，星子、都昌等县不惜以身试法。

　　2月21日，南昌向北百余公里的庐山秀峰山脚、鄱阳湖畔，“鄱阳湖西大道”的建设者正在紧张施工，一车车土方被倒向秀峰港与鄱阳湖相连接的湖床上，远处的山体也被挖开。这条长达3.6公里、42米宽的道路总投资3亿元，“是一条新的城市景观大道”。

　　“县政府就要搬到这里来。”施工现场一位负责人指着不远处的框架建筑物告诉记者，星子县正在此打造“城西新区”。

　　路边的项目展示板显示，“城西新区”规划面积6.7平方公里，市政基础设施将要投入50亿元，目前正在建设的行政中心、鄱阳湖西大道等20个项目将投入15亿元，拉大城区面积4.9平方公里。

　　规划之中的项目还包括一个投资高达80亿元的“庐山国际会议中心”。展示的效果图及说明文字显示，该项目占地面积1200亩，包括国际顶级的会议中心及五星级酒店等建筑，大部分建筑物在鄱阳湖行洪区域。

　　和星子县相似，都昌县也投资2.5亿元，正在修建一条长达3公里的“鄱阳湖大道”，并且计划临湖大造“滨水新区”。都昌县的“鄱阳湖大道”也大面积占用鄱阳湖湖床，路边的“文体中心”等项目都是倚湖而建。

　　以“鄱阳湖大道”为支撑，都昌县的滨水新区将“拉大城市框架5平方公里”。都昌县国土局土地利用股一位工作人员透露，滨水新区可用于建设的土地面积为600亩左右。

　　在鄱阳县，本报记者看到处于鄱阳湖核心区的鄱阳湖湿地科学园、国际度假村等项目也是临湖兴建，并且侵入到鄱阳湖水域。特别具有讽刺意味的是，本应担负保护湿地职责的鄱阳湖湿地公园也以“湿地”项目的名义，向湖体延伸兴建游艇码头等“亲水”建筑。

　　“造城”的收益显而易见，临湖而建的诸多项目因为依托鄱阳湖而身价倍增。星子县国土局挂牌的“城西新区”一个商服地块(2011G-18号)的起拍价为150万元/亩，如果以200万元/亩的成交价计算，“庐山国际会议中心”项目的土地收益高达24亿元。

　　除了获得巨额的土地收益外，“填湖造地”也缓解了地方政府的招商引资项目用地困局，并获得新的“经济增长点”。九江县县长陶晔在2011年的《政府工作报告》中透露，九江县“创造性运作了集防洪、治虫、造地于一体的赤湖(紧邻长江)水利血防填埋工程，共投资4亿元，移填土石方1420万方，平整工业用地1.2万亩”，这将“为全省工业园区破解用地难题提供成功案例”。

　　1.5万亩保护区成稻田

　　大面积占用湖区“造地”的行为将使得鄱阳湖湿地面积大为减少，危及鄱阳湖生态安全。

　　地方政府围湖“造城”谋利，并借此获得“经济增长”的行为并没有讨得上级的欢心，反而触怒了江西省政府。一场自上而下的“一湖清水”专项整治行动在年初展开，持续时间将长达一年。

　　2月10日，江西省常务副省长凌成兴带队，到鄱阳湖区域进行“摸底”，沿湖县市主要官员悉数陪同。不过，沿湖各县均为自己的“造城”行为进行了“说明”，声称本地并没有外界所说的填湖项目。

　　在本报记者的采访过程中，都昌县官员坚称该县没有占用湖床，也没有通过填湖所得的土地建设商业项目获得“6亿元”的卖地收益。

　　鄱阳县国土局执法部门负责人也表示，该县国际度假村等项目并没有围湖或占用湖床，正在建设的实为“护坡”工程。

　　出具了整改意见的只有星子县。记者得到的《关于鄱阳湖西大道建设整改措施的汇报》材料显示，星子县提出了六项整改措施，包括“立即停止鄱阳湖西大道建设施工”、“将道路宽度由42米调整到28.5米”、“增加6座桥涵”等。整改之后，道路占低洼地面积将会减少一半以上，保证洪水畅通，确保不减少湖面，湖区湿地也将得到保护。

　　至于“庐山国际会议中心”等项目，星子县没有进行说明。星子县建设规划局一位规划负责人称，“城西新区”的控制性详规正在修编中，有些项目还在洽谈，没有动工建设。

　　但记者在现场看到，鄱阳湖西大道并没有停止施工。与地方政府的获利“力度”相比，多部门联手整治的力度似乎有些力不从心。

　　本报记者在鄱阳湖核心保护区的南昌市新建县南矶乡发现，投资商已在南昌县蒋巷镇湖洲村的湖畔整理出1.5万亩土地，用以种植水稻等农作物。投资商黄某表示，这个项目为“鄱阳湖土地整理示范项目”，已经获得江西省国土厅批准。南昌县国土局土地整理中心的负责人也证实了这个项目的合法性。不过，江西省农业厅农经处一位负责人表现出他的担忧，大面积占用湖区“造地”的行为将使得鄱阳湖湿地面积大为减少，危及鄱阳湖生态安全。

　　江西省科学院鄱阳湖研究中心副主任戴年华同样担心，沿湖县市大肆填湖将会使处于低枯状态的鄱阳湖生态净化能力下降，之前国家投巨资开展的“退田还湖”也将功亏一篑。

　　管理乱局

　　“长效机制”建立起来并不容易，制度缺失及法规处罚措施有限是现行难题。

　　事实上，在巨大利益面前，诸多管理规则已被地方政府抛弃或者“回避”。

　　江西省水利厅建管处相关负责人李效文表示，星子、鄱阳等县区临湖而建的诸多项目并没有获得相关主管部门的许可。据称，涉湖涉水项目需要履行水利、交通、林业等多个部门的审批手续。

　　“填湖造地属禁止条款，哪个部门都不会许可。”李效文说，涉湖项目在发改委立项前，视项目的性质，应经过水利、林业、环保等部门审核许可的“前置条件”。

　　至于为何有些项目未经许可就开建，李效文说，(地方政府)可能绕过了“前置条件”，直接就审批同意了。

　　“如果大家都把关，可能会不出现或少出现填湖造地的情况。”李效文说，一些地方的涉湖涉水项目可以报批，但是需要多个部门共同审核。

　　“我们以为县政府同意就可以了，后来发现还要经过上级部门的审核。”星子县一位官员说，“鄱阳湖西大道”正在补办相关手续。

　　不过，繁杂的审批手续也令地方官员犯难。“有些工作都在管，又好像没谁具体负责。”上述官员说，林业部门管湿地，交通部门管航道，水利部门管防洪安全，一个项目在建设中会涉及多个方面，“部门打架”的现象随时可能出现。

　　鄱阳县水利局相关负责人祝敬爱表示，涉及河道管理方面的审批应由水利部门负责。鄱阳县国土局执法部门负责人则称，国土部门不是河道治理的执法主体。但是在江西省政府下发的《关于开展鄱阳湖综合整治坚决保护“一湖清水”的意见》当中，违法违规填湖专项整治是由省国土资源厅牵头的。

　　参与此项整治的部门包括发改委(省鄱湖办)、财政厅、农业厅、省林业厅、水利厅等十余个机构。领导整治行动的江西省副省长姚木根表示：“要充分认识到鄱阳湖综合整治的艰巨性、长期性和复杂性”，还要“建立有利于保持鄱阳湖的长效机制”。

　　不过，“长效机制”建立起来并不容易，制度缺失及法规处罚措施有限是现行难题。

　　据了解，上述《意见》只要求各部门及地方政府“全面整治”，并没有提出处理方案。根据《江西省河道管理条例》，对于未经同意在河道管理范围内建设项目的，仅处以1万元以上10万元以下罚款。与动辄数亿元的项目收益相比，10万元处罚几乎可以“忽略不计”。

　　“这种处罚规定，显然缺乏有效性。”江西省科学院研究员谭晦如建议，江西还是要成立一个综合性的管理机构，对鄱阳湖进行集中管理，形成执法合力，“建议将保护湖泊的完整性与地方政府工作考核挂钩，有效杜绝一些地方纵容甚至参与填围湖”。

　　鄱阳湖简介

　　鄱阳湖是中国第一大淡水湖，也是中国第二大湖。位于江西省北部、长江南岸，隶属于上饶市，跨南昌、新建、进贤、余干、鄱阳、都昌、湖口、九江、星子、德安和永修等市县。上承赣、抚、信、饶、修五河之水，下接我国第一大河——长江。在正常的水位情况下，鄱阳湖面积有3914平方公里，容积达300亿立方米。它每年流入长江的水量超过黄、淮、海三河水量的总和。