土壤污染防治立法时不我待 追求人与土壤和谐

　　“国家针对土壤污染防治的立法刻不容缓。”全国“两会”期间，全国人大代表、佛山古今来律师事务所主任吴青提交了《关于制定土壤污染防治法的议案》。

　　■专门立法——　突出污染物控制

　　“为建设美丽中国，应尽快制定土壤污染防治法。”作为一名全国人大代表，尽管吴青是新当选的，但她对环保比较熟悉。

　　早在当广东省人大代表时，吴青便对土壤污染问题做过深入调研。当选全国人大代表后，她花了两个多月时间进行调研，最终由她牵头形成了《制定土壤污染防治法》的立法议案。

　　在议案调研过程中，吴青从环境保护部发布的《环境保护“十二五”规划》、国务院印发的《近期土壤环境保护及综合治理工作安排》等文件中感受到土壤污染的现状不容乐观。

　　“最大的问题在于，现行有关土壤污染防治的法律法规分散而不成体系，缺乏针对性，可操作性不强。”吴青认为，我国《宪法》、《侵权责任法》、《刑法》、《农业法》、《环境保护法》、《土地管理法》等主要针对农业用土壤污染防治，均未全面覆盖各类用地保护。此外，现行涉及土壤污染防治的法律法规局限性较大，大多是宣示性、鼓励性的条文，可操作性不强。对于污染土壤要承担什么法律责任，也没有明确规定。

　　在吴青提交的《制定土壤污染防治法》议案中，她特别提出建议，专门立法一要突出对污染物的控制，包括固体废弃物、农药化肥、放射性物质、危险化学品等；二要突出风险监控；三要建立土壤治理和修复制度。

　　同时，吴青对土壤污染防治的步骤也给出了自己的建议:首先要对土壤进行分类，按照农业用地、工业用地、商业用地等不同类别制定相应的标准，比如重金属不能超过设定指标等；第二步是对土壤的污染情况进行评估，之后才是建立土壤监管体系、对土壤污染进行治理和修复。

　　■立法草案——　追求人与土壤和谐

　　经过深入调研论证，吴青这次不仅带来了《关于制定土壤污染防治法的议案》，还带来长达7000多字、共6章62条的草案建议稿。

　　吴青认为，在这部法律的总则部分，应明确本法的立法目的以保护人体健康、保障土壤资源的可持续利用为基本目标；以追求人与土壤的和谐为最终目标。基本原则是保护优先、防治结合、风险管控、确保安全。

　　关于土壤污染防治的制度建设，吴青建议建立以下制度:

　　——土壤污染标准制度。除现有的标准外，制订、修改、完善农业用地土壤标准、工业用地土壤标准、商业用地土壤标准及居住用地土壤标准。

　　——清洁生产制度。工业生产活动产生的污染是土壤污染的主要来源，因此要建立清洁生产制度，控制污染源，这是避免土壤污染切实可行的方法。

　　——土壤污染风险评估制度。主要包括土地规划使用要进行的土壤污染风险评估、土地周围建设项目在动工和投产前进行的土壤污染风险评估。

　　——土壤污染监测制度。根据土壤污染途径的特殊性，全面掌握水污染、大气污染的信息，及时掌握污染情况并采取措施预防土壤污染。

　　——土壤治理与修复制度。对已经污染的土壤，由相关具有资质的公司进行土壤修复，未经修复的土壤不得进行开发与使用。

　　——土壤污染应急制度。土壤污染防治部门需对突发性的土壤污染情况进行应急处理，以使污染程度及其危害控制在最低水平。

　　——公众参与制度。各级环保部门要定期公布土壤的具体情况，包括土壤受污染的情况、改良土壤质量和防治土壤污染的具体建议。要保证公众对有关影响土地环境活动的决策参与权，鼓励公众参与到具体防范土壤污染的工作中。要扩大公众的监督权，对于相关行政主管部门及其执法人员偏袒企业、放任土壤污染的现象，鼓励公众通过检举、监督等手段对其进监督。

　　■当务之急——　尽快修订土壤环境质量标准

　　“当务之急是尽快修订土壤环境质量标准。”这是吴青发出的又一个急促的呼声。

　　我国现行《土壤环境质量标准》是于1995年制定的，目前已大大滞后于经济社会发展，而且主要针对的是农田。

　　吴青建议，在对全国的土壤情况进行普查及系统统计的基础上，按照不同的土壤特性进行分类，针对不同类型的土壤制定不同的土壤环境质量标准。比如，居住用地、商业用地、工业用地都应该涵盖进来，分类设置标准；重金属、有毒化学物质等含量超过一定比例，就界定为污染。

　　■全力以赴——　光提建议力度不够

　　吴青认为，立法整治土壤污染已刻不容缓。“要全面推动土壤污染防治，必须从立法高度来推动，光提建议，力度不够。”

　　她认为，目前有关食品安全、环境侵权等问题不断出现，即使从现在开始启动立法，还要经过论证和调研阶段，最快2016年或2017年能出台这部法律，就已经非常了不起了。“本届任期内，我将全力以赴，推动土壤污染防治立法，早一年是一年，早一天是一天，为社会做点实事。”

　　■现场直击——　大家排队等着轮签

　　“议案一提出来，大家都说好，这个应该提。”回忆起小组议案说明会上代表们对这份立法议案热烈响应的情景，吴青显得十分激动。

　　按照全国人民代表大会组织法规定，必须有一个代表团或者三十名以上的代表联名，才可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。

　　吴青说，在她的议案说明会召开之后，不少人大代表即刻表示也要出一分力，对议案进行附议。当中既有广东省一级部门领导，还有佛山、潮州、江门、汕尾、梅州、阳江等6市市长，以及多名普通代表。

　　“我们佛山的市长刘悦伦等6个市长都附议这个议案，大家在那里排队等着轮签，我真的很感动。”吴青说。最终，这份立法议案收集到30多名代表的附议，顺利向大会议案组提交。

　　对此，全国人大代表、汕尾市市长吴紫骊则表示，加强环境保护和管理，是我们目前面对的一个重要课题，所以，有利于推进加强资源环境管理的议案、建议都是应该支持的。

　　“土地和水、空气一样重要，立法防治污染非常迫切。”议案联名人之一、广东省发改委主任李春洪说，目前大气和水的污染都已经有了针对性的防治法规，但是土壤污染防治这方面的立法还是一片空白。“希望全国人大能重视这份议案，尽快启动立法工作，我们整个广东团的代表都很期待。

　　全国“两会”开幕前夕，关于今年政协一号提案究竟会花落谁家，曾引发了社会各方的多种猜想，“城镇化”、“大气污染”等均有望成为一号提案，但最终九三学社中央提交的《关于加强绿色农业发展的建议》被列为今年的一号提案。

　　一号提案凸显“绿色农业”，同时也涉及土壤污染治理。提案指出，“总体来看，我国大部分地区农业的发展模式还很粗放，存在着资源消耗大、浪费严重、污染加剧等突出问题。”

　　对于污染现状，提案指出，根据第一次全国污染源普查报告，2007年全国农业源的化学需氧量排放量超过1320万吨，占全国排放总量的43.7％，农业源中总氮和总磷排放量分别超过270万吨和28万吨，占全国排放总量的57.2％和67.4％。农业部最近几年的典型调查和定位监测表明，目前农业面源污染已经成为水环境污染的重要原因。全国耕地重金属污染面积不容忽视，其中大城市、工矿区周边情况较为严重。这一提案警示我们，加强土壤污染治理刻不容缓，要深刻认识目前严峻的土壤环境形势，加强领导，采取综合措施大力治理，确保土壤和人民健康安全。

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土壤污染防治立法进程加快

　　为加强我国土壤污染防治工作，自2006年起，我国《土壤污染防治法(专家组草案)》的研究和准备工作开始启动。2012年9月，国家相关部门成立《中国土壤污染防治法》(草案)立法小组。

　　据悉，专家组思路几经调整，最终确定了以“治”为重点，“防治兼顾”的立法方向。《中国土壤污染防治法》草案的内容将集中在建立“污染土壤档案制度”和“污染土壤管制区和整治区”上，将要建立土壤污染控制区，确定什么样的土地适合种植，什么样的适合居住或者作仓库。同时，还规范了土壤整治和再利用的相关要求。

　　2013年1月28日，国务院办公厅发布《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》文件，提出完善法规政策，逐步建立土壤环境保护政策、法规和标准体系。文件指出，“我国土壤环境状况总体仍不容乐观，必须引起高度重视。”文件明确要求“完善法规政策”，“应研究起草土壤环境保护专门法规，制定农用地和集中式饮用水水源地土壤环境保护、新增建设用地土壤环境调查、被污染地块环境监管等管理办法。”

　　上述文件释放出重要信号，各界呼吁多年的土壤污染防治立法终于得到国家层面的公开表态。

　　背景资料

　　国内·现状

　　我国目前还没有一部专门针对土壤污染防治的法律。针对土壤问题，重庆、北京等地已经出台了一系列地方法规和文件，但是国家还没有专门立法。土壤也并没有作为一种环境要素，充分体现在我国现行的《环境保护法》当中。

　　目前，我国涉及土壤保护的法律法规主要有《宪法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《基本农田保护法》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农田灌溉水质标准》以及《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。另外，为了贯彻《环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》。

　　然而，这些法律法规对土壤污染防治都只做了原则性的规定，并且分散而不系统，缺乏具有可操作性的细则和有威慑力的责任追究条款。

　　现有土壤保护标准体系存在的问题主要表现为:可行性低，如《土壤环境质量标准》中污染物指标偏少，缺少有机物指标，无法满足土壤污染控制和农产品质量安全的要求，且未考虑土壤种类和母质复杂性，在全国范围内统一以总量为基础；缺乏居住、工业建设项目中相关的土壤环境质量现状评价依据标准，缺乏居住、农田、采矿用地环境质量风险评价基准。

　　与现行环境法律中体系性较好的大气、水、海洋污染防治法律相比，我国还没有形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规与管理体系、标准体系、监测监控体系、土壤修复技术体系等。

　　国外·借鉴

　　综观世界上许多国家，都曾面临过与我们当前同样的状况。面对法律的缺失，一些国家及时制定了专门的土壤污染控制法。

　　美国——

　　污染事件:美国胡克化学公司于1942年~1953年间，在纽约州拉夫运河中弃置了2.18万吨化学废物。运河被填埋后，便成了一片广阔土地，随后被出售建造了学校，周围也发展成为居民区。然而到20世纪70年代末，地下的化学废物渗出形成毒气释放，严重危害当地居民健康，成为轰动全美的“拉夫运河事件”。

　　强大的社会舆论压力下，美国国会于1980年制定了《综合环境应对赔偿责任法》，批准设立污染场地管理与修复基金，即超级基金，这一法案也因此被称为《超级基金法》。

　　超级基金法责令责任者对污染特别严重的场地进行修复；对找不到责任者或责任者没有修复能力的，由超级基金来支付污染场地修复费用；对不愿支付修复费用或当时尚未找到责任者的场地，可由超级基金先支付污染场地修复费用，再由相关部门向责任者追讨。

　　为保障超级基金制度的实施，美国政府于1986年通过了《超级基金修正与再授权法》，进一步要求修复行动必须达到的相关标准。

　　针对环境问题发展过程中出现的新问题，美国又陆续颁布了一些补充法案。2002年，美国颁布《棕色地块法》，将污染责任和现在的开发商分开，再通过折价，让开发商有获利的空间，从而促使社会资本介入棕色地块进行修复。

　　在我国，重庆市也曾酝酿吸引社会资本的机制，计划将所有棕色地块打包，交给一家公司上市运作。

　　北京大学环境学院博士阳平坚指出，在这方面，美国对于中国的最大启示是法律先行，且严格执法。“法律出台后，资金要落实。美国甚至会把资金的来源和额度写在法律条款中，使得执法过程有财力和物力作为支撑。”

　　日本——

　　污染事件:1956年，日本神通川下游出现一种全身骨痛的病。直到1961年才查明，这种病与日本神冈炼锌厂排放的含镉废水有关，含镉废水浇灌的大米被当地居民长期食用，引发“痛痛病”。截至1979年，这一公害事件先后导致80多人死亡，间接受害人数更多，经济损失也超过20多亿日元。

　　在经历了土壤污染带来的巨大危害后，日本于1970年颁布了《农业用地土壤污染防治法》；1991年制定了《土壤污染环境标准》；1999年环境厅制定了《关于土壤、地下水污染调查对策方针》，实施《环境影响评价法》，将土壤环境纳入评估范围；2002年颁布了《土壤污染对策法》。

　　日本《土壤污染对策法》，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度、惩罚条款进行了规定，并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地基准等。这一法案运用环境风险应对的观点，对工厂、企业废止和转产及进行城市再开发等事业时产生的土壤污染进行了约束。进一步加强了对预防原则、政府职责、土地标准的划分、激励机制等的规定。

　　在法律责任方面，日本对责任主体及实现方式都作了相应的规定。如日本《农业用地土壤污染防治法》第十七条规定“拒绝、妨碍或回避第十三条第一款规定的调查、测定或采集样品者，处3万日元以下的罚金”；“法人的代表人、法人或自然人的代理人、使用人及其他从业人员，实施了与其法人或自然人的业务有关的前款的违法行为时，除处罚行为人外，对其法人或自然人也要处以同款的罚金刑”。

　　上述土壤污染防治立法的成功经验，无论是对我国土壤污染防治立法模式的选择，还是对我国土壤污染防治立法体系和具体制度的建构，都具有重要启示意义。

土壤污染主要因素有哪些？

　　1.工业排放的废气、废水、废渣。工业“三废”未经处理或处理不当直接排放，将会污染土壤。

　　2.污水灌溉。不少地区用污水灌溉农田，且多数污水未经处理，所含重金属及有毒、有害物质会在土壤中累积，造成严重后果。

　　3.农药、化肥等化学制品。许多地区单纯为了提高粮食产量，大量使用农药、化肥等化学制品，造成土壤过酸，使土壤的团粒结构遭到破坏，导致土壤板结。

　　4.重金属污染。使用含有重金属的废水进行灌溉是重金属进入土壤的一个重要途径。重金属进入土壤的另一条途径是随大气沉降落入土壤。

　　5.非降解农膜的大面积使用。残留在土壤中的农膜阻碍了土壤水分和气体的交换，破坏土壤的物理性状，甚至使土壤性质改变到不宜耕作。