清华大学蔡继明谈停建经济适用房利弊几何

清华大学教授蔡继明做客人民网强国论坛

　　【蔡继明】：各位网友，大家下午好！

经济适用房制度在执行过程中出现很多问题

　　[网友忆清秋]:经济适用房已经有近三十年的发展史了，“受宠”过也争议过，当时提出这项制度的背景是什么？带来过哪些便利和有益影响？

　　【蔡继明】：经济适用房这种类型的住房实施主要是考虑处在夹心层的阶层，不能直接享受廉租房。同时按照市场价格购买商品房，他们的支付能力也有限，就是所谓的夹心层，因此政府推出了这样一种住房类型，会低于市场价格的商品房，购买之后在一定的期限内是不许转让、出租的，达到一定年限之后就变成了自主的产权房。这种制度的推出当时是有一定的积极意义，主要是照顾到了刚才谈到的大学毕业生，刚刚工作的几年之内买房很困难，但是按照他们的收入水平似乎又不能享受保障性住房的条件，所以这种类型的住房就满足了这部分人的需求。但是在执行过程中出现了很多问题，一个是这个阶层的身份是很难界定的，到底低于多高的收入、高于多少的收入能够享受经济适用房。另外在执行过程中有的是夫妻双方共同享受，就是两套房，还有一些收入水平很高的居民，所谓开着宝马、奔驰、奥迪的，我们发现很多经济适用房小区都有很高档的轿车，显然能够开得起、用得上高级轿车的人收入水平一定是达到一定高度的，一般来说是不能够享受经济适用房的。更何况在经济适用房实施过程中很多地方政府以团购的形式给自己的公务员、政府工作人员购买了大量的经济适用房，而经济适用房的标准也逐步提高，远远超过了当初规定的经济适用房的标准，有的达到200平方米左右，所以这就带来了新的不公，经济适用房“受宠”过，但是对它的争议越来越大，批评的声音也越来越高。

　　[网友我爱薄荷糖]:五月初，广州市表示，市辖10区暂停经济适用住房申请。不久前，河南也已明确提出，从明年起停建经济适用住房。您觉得多地再次掀起停建经适房浪潮的原因是什么？

　　【蔡继明】：刚才已经谈到经济适用房诞生之日起就没有停止过争论，包括我本人在内，我09年就写过政协委员的提案，就是停止建设经济适用房，应该着力建造廉租房。记得当时住建部有关部门曾经给过我答复，我记得在答复当中说：经济适用房确实存在很多问题，实际上政府管理部门也都意识到了。但是现在已经在建的还有相当一批，一下停止也难以做到，更何况确实是有利有弊，有一部分人享受了经济适用房的待遇，如果一下取消能够享受的这部分群体也会有意见。我印象中给我的答复明确表示政府以后不再鼓励建设经济适用房，这是四五年前我得到的答复。最近广州、河南明确提出停建经济适用房，也是在这样一个大背景下作出的明智的选择，广州还有在建的，我到河南了解过，河南郑州有很多经济适用房建设得都是欧洲风格的，像花园一样，不像经济适用房，河南应该现在起停建。有一些地已经划拨下去了，项目已经立项了，如果今年停建可能也停建不了，如果明年停建的话今年就应该停止审批了，在建的会扫尾，今年应该停止审批，到明年就没有再新开工的。原因在前面已经谈到了，反对建设经济适用房主要的理由是：如果我收入水平很低，连基本的生活保障都没有，国家、社会就有责任给最低收入社会阶层提供基本的生活保障，这是稳定社会、国家和政府应该承担这样的责任，对于最低收入的阶层，不仅给最基本的生活保障，也要给他提供最基本的住房保障，包括廉租房。这是社会上其他成员都能够接受的。但买不起房，能租得起房，这样一个阶层根据他的收入水平，哪怕拿出每月收入的1/3还能租得起房，就是另一部分夹心层。政府有必要给他提供经济适用房吗？我们可以推而广之，如果买不起车，但是出门还是能够租得起车，政府要不要给你专门生产经济适用车？在买车和租车、买房和租房之间是可以选择的，经济条件好可以买房，经济条件不好至少还能租房。政府动用公共财政的资源来满足这部分人，本来是根据消费支付能力是能做到基本满足的人，你给他提供较高水平的满足。推而广之，其他消费品的消费会不会出现同样的情况？会造成新的不公平，会引起更多纳税人的不满。所以经济适用房本身的设置就不符合公共财政支出的原则，公共财政如果是帮助穷人的话，只是要帮助最贫困的，最低收入的那一部分人，不能够给有能力、作出一定的消费选择，没有帮助你作出超出消费能力以外的选择，经济学原理上来讲这是完全应该的。

经济适用房建设的最大隐患是造成新的不公平

　　[网友指甲油油油]:蔡老师，您一直是不主张进行经济适用房建设的，您觉得最大的问题是什么？您是如何分析停建经适房的利与弊的？

　　【蔡继明】：最大的隐患就是造成新的不公平，有两方面：一是按照经济适用房享受的条件，很多人不该享受，包括公务员、中高收入阶层，就是我说的平时开着宝马、奔驰，有高消费能力的人，都住进了经济适用房，这本身就造成了更大的不平等，这是一类。二是即使符合经济适用房的条件，但是如果你的消费、支付能力还能够租房，政府为什么要给你提供自主产权房？虽然限定了一定的期限。这就造成了另一种不公平，我觉得从这两个方面会引起社会公众对经济适用房制度的不满。另外在执行过程中会发现，如果有两个人，一个人按照收入水平也许比另一个人的收入水平高出几百块钱，但是他恰恰不能够享受经济适用房的优惠。收入只是低了500块钱的人，他一旦享受了经济适用房，他的实际收入水平，算起来就比没有享受经济适用房的居民福利水平、消费水平高出了很多。本来一个是较高的收入，一个是较低的收入，撇开其他的原因不说，是由于他们各自劳动贡献的大小、劳动能力的大小，以及劳动态度的差别，造成了收入的不均等，这本来是公平的。一下又享受了政府给你提供的经济适用房，这部分人群实际收入一下高出了劳动能力甚至比他强、劳动贡献甚至还要大的人，造成了新的不公平。所以经济适用房主要的弊端就在这儿，尤其是前面造成了特权阶层、分配过程中的设租、寻租等严重的腐败行为，也是广大人民群众深恶痛绝的。经济适用房制度本身包含着一些矛盾，就是内在的矛盾不是通过管理，把设租、寻租、不符合经济适用房条件的人剔除出去，符合条件的人一旦得到了经济适用房，又和没有得到经济适用房的人相比造成了新的不公平，这就是制度本身存在的不合理因素，是不能够加以完善的，应该从根本上消除。

　　[网友大海深处是家乡]:经济适用房是为了保障持有本城市户口的生活困难群体，但是一个城市生活最困难的往往是外来农民工群体，请问蔡继明教授如何看待这一矛盾？

　　【蔡继明】：这就是经济适用房本身不公平的地方，我们知道，不光是经济适用房，包括其他的保障性住房，基本上也都是面向本地区、本市户籍人口，外来的人口通常都不会享受。按照生活困难同样的标准，真正困难的像这位网友所说的，大量的进城务工的农民，以及从小城市来到大城市的外来务工人员，甚至还有一大批刚刚毕业的大学生、研究生等等，但是他们都不能够享受经济适用房，说明经济适用房这个制度本身有不可避免的缺陷。

　　[主持人]:之前我们看报道说，经济适用房取消了之后，是不是就更难保证外来务工人员的基本需求了？怎么样才能真正保证他们的利益？

　　【蔡继明】：这种疑问是不该存在的，因为一直存在着经济适用房，也没有覆盖到外来务工人员。有经济适用房，外来务工人员也享受不到，而取消了经济适用房之后，政府把更多的公共资源用来新建更多的保障房。当然了，保障房里面主要说的是廉租房，随着廉租房建设规模的扩大，同时我们在进一步调整享受廉租房的相关条件，包括把廉租房扩大到一定规模之后，它的覆盖面就会查出本市户籍人口，我们就有可能按照相同的贫困县的标准使得外来务工人员，包括农民工也有可能享受到廉租房这种保障性住房的待遇，这倒是取消经济适用房之后更有可能做到的一点。保留经济适用房，一方面经济适用房连本地区户籍人口所谓的夹心层未必都能覆盖，更谈不上覆盖到外来务工人员。由于政府把相当多的财政资源，包括廉价的土地投在了经济适用房上，当然用来新建廉租房这样的资源就相应减少了，这样也就使得外来务工人员的保障房问题更难以得到解决。

停建经济适用房是理性的行为

　　[E政建议34223号]:请不要盲目停建经济适用房，尽管经济适用房有诸多问题，但作为住房保障的重要组成部分，停建必须要综合考虑，认真研究，否则盲目停建可能弊大于利。请问嘉宾您怎么看？如果保留不取消，您对完善经济适用房制度的有哪些好的建议？http://ezheng.people.com.cn/proposalPostDetail.do?id=775449

　　【蔡继明】：我觉得停建经济适用房不是盲目的行为，这种呼声由来已久，这种制度本身存在着弊端，也是明眼人都能够看得到的。政府有关部门也都是知道的，如果说一味地保留这样一个制度，一方面可能是出于惯性，有些在建，有些已经得到了审批，已经立了项，不得不建，由于这种原因不能马上停建。另外是由于既得利益，经济适用房建设中是不是有关部门、有关官员以及有关群体能从中得到不应该得到的好处，这些人当然反对停止建设经济适用房。当然了，按照现行的经济适用房享受标准，确实也有一部分人名副其实地可以享受经济适用房，停建的话对这部分人的利益，按照现行的标准能够得到的利益，当然是一种损失和伤害，他们也会出于对个人利益的维护表示反对。如果还有反对的意见，可能就是出于对经济适用房的性质利弊的认识还不够清楚，还不知道所谓的社会保障的范围应该严格限定在哪个群体，所谓的夹心层的这部分人，要通过其他的方式来解决，比如说政府有责任把房价回归到合理水平，解决夹心层的住房问题既不是提供经济适用房，也不是提供保障房，因为保障房不符合夹心层的收入，怎么提高扩大保障房的范围也不一定能扩大到夹心层。解决他们的住房问题是需要合理调控房价，使得这部分人即使买不起房，但至少能租得起房，这样夹心层的问题通过这种方式来解决。刚才这位网友的意见我觉得不是

保障性住房的建设与分配管理要有机构严格执法和落实

　　[网友58.68.145]:经适房建设这一政策可能又会成为地方官员贪污的渠道，那么，政府可否设立一个专门的机构管理经适房建设，直接与全国各地的经适房申请人员联系，这样可能就会减少官员贪现象。

　　【蔡继明】：这位网友提的意见很好，不仅仅针对经济适用房，我们所有的保障性住房的建设、分配、管理，包括退出，都要有一个强有力的、高效率的、透明的、严格执法的机构来落实，包括分配时怎么能够做到公平，分配完之后当他的收入发生了变化，不再符合享受保障房的条件时他能不能及时退出，以及在管理过程中，包括住房的安全，小区的管理等等，这些确实是通过完善制度可以避免不该享受保障房的人能享受这方面的待遇，我想是完全可以做到的，而且在很多国家都有非常成熟的、成功的经验。我记得有一个国家的城市中关于保障房的一个管理部门，开着很普通的公务车，每天不断地跑，去检查这些保障房的住户是否符合条件，是否长期在这里居住，电灯是否是黑的，水表是否是零，煤气是零，是不是转让、出租等等，一旦发现这些问题就会及时处理，包括违反保障房居住条件的这些人，会给予他们相当严厉的处罚，都是可以做到的。重复一点，这也许对真正的保障房是必要的，刚才谈到廉租房，但是对于经济适用房来说，即使通过很严格的完善的制度避免了不该享受经济适用房的人享受了经济适用房，还是可以做到的，但是你仍然不能够避免消除由此造成的新的不公平，就是享受经济适用房的人和没有享受经济适用房的人，不可能把所有的夹心层全覆盖，包括摇号、抽签、抓阄，总是只有一部分人能享受，还有相当一部分人不能享受，而且我们国家可能也没有那么大的财政力量让所有的夹心层都住进经济适用房，做不到这一点就会出现新的不公平。

　　[网友归魂一缕]:近几年，媒体曝光了许多保障房存在严重的质量问题，原因系承建商偷工减料，请问蔡继明教授，经济适用房从策划、批准、建设到分配的全过程是否该由政府全权负责？

　　【蔡继明】：政府应该负很重要的责任，但是并不等于说所有的环节都由政府直接去掌握，或者是直接去落实。我们当然也要看到政府本身的工作效率、行政效率以及在公平方面并不能尽如人意，所以保障房应该有很完善的相关法律和规章制度，政府也应该首先按照法律程序、规章制度来推进保障房的建设，在这个过程中有些环节是可以交给民间的资本和民营企业去做的，我可以委托你去建设，我可以给你零地价，但是只核算你合理的建设成本，保证你有基本公平的盈利利润，建设完之后我把它收回。或者进一步再委托物业公司来进行管理，制定好相应的物业收费标准等等，这些环节可以都交给私人，交给民营企业去做，但是对保障房宏观的管理和调控，法律法规的建立和执行自始至终都应该纳入政府的管制之中，这是应该的。说到保障房的质量问题，现在的经济适用房以及保障房可能有两种倾向：一种是建设得非常豪华，远远超出了所谓经济适用房的初始标准。我注意到有的是200多平米，远远超过了一般商品房的标准，这当然不是给中低收入阶层建的，这当然是一种腐败的行为。第二种是有一些保障房建设的质量非常差，粗制滥造的现象很严重。所以这两种倾向似乎在保障房建设当中都应该加以避免。过于豪华的肯定是超出了保障房本身应该达到的标准，这是不应该的。既然是保障房，本身我也赞成建筑的标准不要定得太高，因为刚才已经谈到，即使是廉租房，如果建六七十平米、七八十平米，又有厨房、厕所等等，住进廉租房的人实际收入水平一下就远远超出了不能享受廉租房那些人的水平，就造成了新的不公平。所以廉租房的标准应该降低，让享受廉租房的人，即使住进了廉租房，他的实际收入水平，包括从住房中得到的折算收入也不应该高于没有享受廉租房的人，只能说让他通过享受廉租房，让他的实际收入水平有一定的改善，但是一下要拉到和那些没有享受廉租房的人同样的水平，甚至高于他们的水平，那就违反了社会主义的分配原则。狭义地说社会主义的分配原则是按劳分配，广义地说是按贡献，是按各种生产要素的贡献进行分配的，这种分配既包括初次分配，到了再分配领域可以把初次分配领域中的差距适当缩小，但是不能缩小的结果，包括保障房的方式，不能最后是干多干少都一样，低收入和高收入阶层最后的收入水平都拉平了，还会造成吃大锅饭，我们只能说保障房也好，社会保障体系也罢，只是满足人们最基本的生活需要，比如说住有所居，我每天要有一个立脚之地，要有睡觉的地方，衣食住行最基本的需要给你一个保障。基本需要之外，就是看你的　　劳动能力有多强，作出的贡献有多大，你的贡献大生活水平比其他人高一些，你贡献小就比其他的人低一些。所以保障房建设的标准不宜过高，但是是不是像茅于轼先生说的，是不是保障房节不能上厕所，那倒不必要，就是说保障房要给人提供最基本的生活设施，但确实是不能建设得太宽裕、太奢侈，否则的话不仅造成新的不公平，也会造成一旦享受了保障房的人，他的生活水平提高了也不想搬出来，这种现象在欧洲一些国家已经成为一种教训，法国的保障房条件非常好，甚至超过商品房，他的收入水平即使达到了购买商品房的水平也不愿意搬出来，因为去买商品房还不如保障房的条件好，所以政府很头疼，不可能有那么多资源不断地去建，进去的人出不来，没有相应的退出机制，很重要的一个原因是保障房建设得太好了。但是反过来，我说它的标准不一定太高，但是它内在的建筑质量一定要保障，就是安全性，最基本的透风、采光、防火、防震、上水、下水以及电路等最基本的通讯条件等等，尤其是地理位置，不能把保障房一下都建到很偏远的地方，交通又不便，恰恰是居住使用这些保障房的人，往往是低收入阶层，都是打工一族，一定要把保障房的建设放在交通条件便利的地方，可以离市中心远一点，这样可以选择最方便的交通工具，能够到他打工的地点，能够节省时间。我觉得这方面的建筑要求是不能够降低的。

政府的责任就是要为处于夹心层的群体提供基本的住房保障

　　[网友气泡红酒]:就我国目前的情况来看，您觉得住房保障体系最合理的结构和模式应该是怎样的？

　　【蔡继明】：住房对于所有人来说都是生活的必需品，就是说每一个人都必须得有一个最基本的居住条件，所以政府的责任就是要为这些人提供基本的住房保障。另一方面，住房也是一种商品，作为商品来说，收入高的人可能消费的水平就高，可能就住别墅，收入低的人就有可能住普通的公寓。还有一部分人收入还低，但是不能买房，就只能租房了，这是作为商品的属性。第三种是它是投资品，有的人有多余的钱，他想投资，他可以多买一些房子，用来出租，从而得到资产收入，这是第三种。第四种是不单是投资品，也有可能成为投机品，他买房不是为了出租，而是为了再把它卖掉，过去叫“投机倒把”，现在有一个文雅一点的词语，就是“投机”，赚取高房价和低房价的价差。所以政府应该根据住房的几种性质、几种类型给市场、社会、公众提供不同的住房。首先我认为保障性住涵盖最低收入阶层的15-20%。政府“十二五”期间要建的3600万套，据说是涵盖城市低收入20%的群体，不仅都是廉租房，还有经济适用房，还有棚户区的改造，真正的廉租房恐怕远远达不到覆盖20%。刚才讨论这个话题，减少经济适用房，争取把廉租房的覆盖面覆盖到城市里面最低收入的15%，甚至到20%。随着城市化进程的加快，随着户籍制度等等城乡二元结构的消除，廉租房不仅涵盖本市居民、本地区的户籍人口，应该涵盖到外来的人口，包括农民工。按照统一的标准，只要在你这里居住，在这里工作半年以上，都应该有资格，如果有稳定的工作，有纳税的证明，都应该享受廉租房。接下来我想应该允许有15%左右的住房，这种是作为纯粹的投机，允许他投机，当然给你的建设用地指标只能占整个住房的10%，至于价格怎么高不加以限制。投机和投资这部分要在15%左右，廉租房是20%，50%的人口应该向他们提供商品房，商品房里我觉得应该有20%的人口是可以有两套以上房子的，这就有可能为另外20%买不起房，但能租得起房的人提供租房的供给，这样整个房地产住房的结构可能就比较合理，因为我们说居者有其屋，不一定都是自主的产权房，50%的人拥有自己的自主产权房，这50%里面还允许有20%拥有两套以上的房子，这样就能为另外20%买不起房能租起房的人提供稳定的租房市场。要避免有的人拥有过多的住房，从事投机活动，这就需要我们对购房进行限制，购房数量，以及首付款，贷款的利息，持有住房的成本，就是我们现在正在试行的房产税，以及在你投机买卖住房过程中相应的要征收住房增值税，或者是所得税。我还要补充一点，如果我坚持主张取消经济适用房，肯定有一些夹心层，包括大学生们会骂娘了，说蔡教授不通情理。我是这样认为的，夹心层住房问题的解决，既不能够依赖于保障房，也不能够依赖于经济适用房，应该寄希望于把整个房地产市场的价格控制在合理的范围之内，至少我能够租得起房，更依赖于住房的租赁市场逐渐规范化，不能够随便提高价格，刚住进来半年，下半年就要提价，动不动就赶我走，住房租赁市场的秩序、制度、法律还要相应的完善。在这个过程中，要打破政府对土地的垄断，要允许大量的农村集体建设用地和小产权房进入市场，城市里面的城中村可以加以改造，但是不能马上取缔，让小产权房、城中村也能够按照规范的方式进入市场，能够给这些夹心层提供即使买不起也能租得起的房子，要通过这种方式解决夹心层的需要。

　　【蔡继明】：谢谢各位网友。谢谢主持人。