落实公平，善待农民——粮食安全与耕地保护的治本策.

　　当务之急乃是进一步明晰、落实农民的农地产权，并完善土地权利的法律救济机制。还要废除不合理的粮价管制。粮价上涨，只需补贴困难人口即可。

　　在我国，粮食安全与耕地保护被反复、高度地强调。耕地保护更被奉为基本国策，而且我国还要“继续实行世界上最严格的耕地保护制度”，土地管理法甚至被业内人士称作“耕地保护法”——事实上，耕地保护也的确是我国现行土地基本制度的重要理由和根据。因此，粮食安全与耕地保护之争对未来我国土地制度基本走向至关重要。

　　吃饭无疑是人类最为基本的需求，尤其是对我国这样曾经历重大饥荒、且拥有巨量人口的第一人口大国，更是大问题。但也恰因为如此，粮食安全与耕地保护似乎成为天然正当的、不可触动的神圣教条，即使微弱的质疑也可能引来激辩和围攻。

　　对粮食安全与耕地保护的质疑主要是基于经济效用的理由，例如：我国的粮食安全并不存在问题(粮食安全可通过加大农业要素投入、国际粮食市场进口来保障，且我国的粮食储备本已偏高);而且我国耕地保护制度的实效性也非常低下，并未有效遏制滥占耕地;再者耕地保护制度也阻碍城市化进程。

　　这些质疑当然不无道理，但同时也聚讼纷纭。因为对这些质疑同样也可找出大堆相反的论据据以反驳。但事实上，评判任何制度的首要和根本的标准是其是否合乎公平正义。

　　对土地用途的管制

　　表面上看，耕地保护显然包含着保护耕地免受滥占、保护农民土地权利和保障粮食安全的积极含义;而且农地开发具有很强的不可逆性，即：农地转作建设用地易而建设用地恢复为农地难。这也正是耕地保护的质疑者遭受抨击的另一个重要原因。然而，容易忽略但又更为重要的是，耕地保护也意味着农地只能用以耕种，而不得用于更高收益的用途(因为农业用途的比较收益总是较低的)。这就必然会使农民因此承受不公平的负担，因为耕地保护及粮食安全的利益是全社会共享的。因此，一方面即使是最推崇私人财产保护且土地资源极为丰富的国家，也存在不同形式的耕地保护措施;但另一方面，这些措施又都必须尊重土地产权人的权利，合乎公平负担。

　　为保护耕地，我国土地管理法严禁农民对农地开发建设(除在乡村体内循环的宅基地、乡村公益用地和乡镇企业用地)，建设用地需占用农地的必须先由政府征收然后再由其进行配置，小产权房就是这一制度的产物。不仅如此，我国的耕地保护措施还包括耕地总量控制(即俗称的“18亿亩耕地红线”)与建设用地指标配额控制。

　　上述措施一方面使农民失去了土地开发权，使之承受了额外的负担，但又没有规定公平补偿，权利人也难以获得法律救济;同时也更缺乏激励性的、更合乎公平的耕地保护机制。

　　再者，这不仅严重影响了农民享受土地增值的权利，而且还通过征地时的低价补偿侵害农地本身的价值。当然，土地的增值除土地产权人自己的投入外，主要是由于社会发展尤其是公共设施的改良，即所谓的自然增值。自然增值完全归农民当然不公平，但完全归政府显然也不公平。因为农民作为土地产权人不仅有权分享，而且应享有相当的份额。

　　对粮食流通与价格的管制

　　此外，为保障粮食安全，我国还推行了一系列严格的粮食流通管制措施，主要有：第一，强化粮食出口管制、放松粮食进口管制来压制粮价。例如取消粮食出口退税、征收粮食出口关税、实行粮食出口配额制，同时又降低粮食进口关税。第二，严格限制粮食深加工，遏制粮食市场需求，以压制粮价。第三，强化粮食市场准入控制，尤其是对外资粮食企业。第四，通过庞大的国有粮食储备系统控制粮价。

　　上述措施有效地压制了国内粮价的上涨。据统计，我国粮价是全世界最低水平，近年国际市场小麦和大米价格一直是我国的2-3倍左右，韩国、日本的大米价格更是我国的十几倍。但同时，我国物价包括农资价格、人均工资均大幅增长。简言之，我国几亿农民是在以比国际上高得多的种粮成本生产着全世界价格最低的粮食。这从日常生活就可明显感受到：几乎每个人都感叹物价上涨太快，但几乎没有人感到粮价(包括馒头、面条等简单制成品)太贵。

　　惠农政策远远不够

　　近年来我国实行了一系列被广为称道的惠农措施。但农业扶持其实是基于农业的“战略性、弱质性和基础性”而本应由政府承担的责任，也是各国所普遍采取的措施。自二战以来，发达国家对农产品的支持价格通常高于世界价格，以至于补贴远远超出了农民所承受的风险或损失。这些国家反而因过度的农业补贴而屡遭批评，而他们之间要求对方降低国内农业补贴的贸易战，更是经常上演的保留节目。

　　说是惠农，其实也是弥补我国长期以来以牺牲农村、农业发展城市和工业而早应偿还的历史欠账。惠农措施的总量看似不少，但大部分补贴被国有粮食企业在中间环节“坐吃山空”。

　　当前的惠农措施性质仍属于政策性的“恩惠”，而对农地开发权损失公平补偿则是政府必须承担的法律责任;应该说，政府承担这种法律责任，其力度相比农民的土地开发权损失和粮价管制造成的收入损失，还相差甚远。因此，当前的惠农措施的意义不应无限夸大。

　　近年来，农民消极抗旱的报道屡见报端，农业主要靠“老弱病残”更是被说滥的话题，农田撂荒现象仍到处可见。农民种粮积极性低下的上述种种现象清晰地表明，当前的惠农措施并不足以弥补粮价管制的损失。而且，如果农民不愿种粮，那么耕地保护的意义又有多大?

　　当前粮食安全与耕地保护措施，固然有利于使城镇居民和经济发达地区可以以政府可控的、低廉的价格获取粮食，有利于用较低成本维持社会稳定，但其成本却是由农民和农业地区埋单。这也正是农民收入增幅迟滞，农业地区发展缓慢的根本原因。低粮价不仅补贴了穷人，也补贴了富人，既不经济，也不公平。

　　正如阿玛蒂亚·森所发现的，人类历史上的大饥荒往往并非由于耕地与粮食不足，而是诸如粮食不受强征、粮食交易自由及社会救助等权利得不到有效保障。因而防止饥荒更有赖于保障权利的制度安排，而非管制农地用途和粮食流通。

　　几种保障农民权利的办法

　　由于耕地保护会造成农民承受不公平负担，因此国外在法律上首先有两种救济方法，第一，如对土地的管制造成不公平负担的，就可能构成管制性征收，就必须由政府按照宪法公平补偿;第二，强制出售 (Compulsory Sale)或反向征收(Inverse Condemnation)，即当土地因受管制而无法合理利用获利的，可要求政府按照公平市场价购买该土地。

　　此外，为能在尊重土地产权的前提下保护耕地不被开发，国外还创制出新的耕地保护机制，主要有税收评估优惠(Preferential Tax Assessment)、购买开发权(PDR， Purchase of Development Rights)。这两者更有效。

　　通俗地讲，购买开发权就是评估农地用于更赚钱的其他用途能多赚多少钱，然后政府以此价格购买该土地的开发权，之后该土地不得再进行开发;所谓转让开发权，是指如禁止土地开发，那么政府负责协调将该土地的开发权出售，购买土地开发权的地方就可以进行更高密度的开发。

　　这些机制的共同特点是以更公平的方式来保护耕地。另外，尽管不同国家的粮食生产能力不同，这些国家也会通过不同程度的价格支持、干预性收购、财政补贴和鼓励出口等政策调节粮食市场，但其目的在于保护农民的利益，进而保证粮食生产的稳定发展，而不是压低粮价，损害农民利益。而且上述措施常常被认为是在过度地保护农民。

　　总之，粮食安全与耕地保护必须尊重农民的土地权利，而不能再无偿地禁止农地开发。耕地保护怎么办?其实，财产的主人才最珍视他们的财产，因此当务之急乃是进一步明晰、落实农民的农地产权，并完善土地权利的法律救济机制。同时，事实上对耕地保护的最大威胁并非农民，而是地方政府的圈占冲动，因此严控土地征收权才是正道。

　　再者，还要废除不合理的粮价管制。这不仅是公平的起码要求，而且也是提高农民种粮积极性和耕地保护意识的根本之道，同时也是农民致富、农业地区经济发展的不二法门。如果放开粮价管制、粮价上涨过快、影响社会稳定怎么办?其实，粮价上涨，只需补贴困难人口即可。当然，若能进一步完善农业补贴制度(尤其是加强其力度及透明度、直接性)，再好不过。

　　(作者为法律学者)