从北京暴雨灾害看城市应急管理建设

国家行政学院应急管理培训中心副教授游志斌博士做客强国论坛

    应急准备不充分，防灾意识薄弱是造成伤亡主要原因

    【游志斌】：各位网友，大家好！今天通过这个节目，我们深刻悼念在此次北京暴雨灾害当中受灾和遇难的同胞。
    [网友寻找ET]:对于北京这次因暴雨造成37死的事件，嘉宾您是怎么看的？您认为造成伤亡的主要原因是什么？
    【游志斌】：我个人认为造成伤亡的主要原因还是我们的应急准备工作做得不足，而且我们同胞个体防灾的意识和能力还有所欠缺。随着城市不断扩张和发展，北京这样超大型的城市，面临着像国际上其他大都市一样的风险。比如说这次的暴雨灾害、地震，还有地铁安全、停电等突发事件等潜在影响。实际上，这也提醒我们应该在日常当中就做好应急准备工作。而从国际上其他国家的实践和教训来看，做好应急准备工作是我们有效应对灾害的基石。比如说像日本的东京都，他们为了应对地震风险，专门制定了专项预案，要求所有的政府部门、企业和个体都要有所准备。很多政府部门制定的预案围绕的是晚上六点东京都发生直下型7.3级地震造成大规模人员伤亡和财产损失的事故应该如何应对而展开的。这个预案是在风险评估的基础上制定完成的，因而它的针对性、实操性和实战性非常强。正是基于这个预案，日本在去年的“3·11”大地震等一系列灾害中才能够比较从容地去应对。因此，为了应对现在超大城市面临的一些风险，我们需要迫切提高风险分析和评估的技术水平和能力。比如，对一些暴雨、地震、地铁安全等风险开展定量化的分析和研究，能够为我们的应急准备工作打好坚实的基础。我们应对灾害的时候，不能说是“头痛医头，脚痛医脚”，我们需要有一个整体的制度设计，特别是加强整个灾害管理体系和体制的顶层设计，才能够真正做好应急准备工作，避免在类似的灾害当中再次发生如此惨重的伤亡。

    我们应该从灾害教训的角度进行总结和反思

    [网友孟梁]:请问嘉宾，您认为这次北京的特大暴雨，北京市政府做的是否得当？处理的是否合适？有专家用了三个“到位”来评价应对暴雨采取的措施，您是否同意？
    【游志斌】：我个人认为我们更应该从灾害教训的角度来看待、应对此次问题。在这次事件当中，我们付出了惨痛的代价。我们都住在一个城市当中，深刻缅怀我们的同胞，珍惜每一个人的生命。每次灾害的发生，我们更应该从我们的教训当中查找问题，如此才能够真正做好以后的灾害应对工作。实际上像北京这样的城市，面临着多种多样的灾害，如何总结我们的教训，避免类似的悲剧和损失，是我们工作的重点。从目前的实际来看，现在距离“7·23”甬温线事故恰好是一周年左右的时间。我们要把灾害中的应对教训纳入到政府的工作当中去，比如说政府应该对此次灾害进行深刻的总结，并出台相关的报告。而且要把类似的灾害纳入到整个政府工作当中去，让其成为改善政府应急准备工作的一个新的起点和动力。而从国际上其他国家来看，比如像日本1995年发生的神户大地震，2005年美国发生的卡特里娜飓风，两国政府都对此进行了深刻的总结，而且从成为完善政府应急工作体系的重要分水岭。我们要把此次灾害当中遇到的教训快速、准确、全面、系统地进行总结。要把在此次灾害当中遇到的突出问题进行科学分析和排序，然后纳入到政府的议事日程当中。通过制定相关的政策来解决其中最具优先性的问题。
    [网友duorou类]:北京暴雨暴露出北京城市排水系统存在的严重滞后问题，这是我国城市排水系统建设的通病还是仅仅是北京的问题？国外又是怎样的？应急方面国外可有先进经验？我们以后将如何去做？
    【游志斌】：有的国家其实是在别人发生灾害之后，及时地进行总结，我经常开玩笑讲，别人生病，我来打预防针。实际上，很多国家的情况也是类似的，比如说去年的东日本大地震发生后，美国出台了PPD-8（总统政策第8号令）对美国的整个应急准备工作进行了大幅调整，在全国调集了400多位专家来重新审定和制定新的应急准备的一系列政策，这些政策超过100部；建立了从预防、减缓、保护、响应和恢复全过程、全灾种的新的应急准备体系。从这些发达国家的经验来看，他们大多正在大力开展和开发风险分析和评估工作，并且开发了一些新型的风险分析和评估工具。美国正在开展国家战略风险评估，涵盖的范围包括自然灾害、事故灾难和社会安全事件。在此基础上来加强全国的应急准备工作，而且奥巴马提出了新的一个概念“whole of community（全社会的力量）”，动员全社会的力量来加强社会公共安全工作，从而使整个应急管理体系得到了前所未有的加强。日本政府也是在去年的“3·11”事件之后进行了深刻的总结和反思，通过查找整个应对过程中存在的问题，以此来作为改变整个政府管理工作的一个契机。日本在加强整个城市的公共安全规划工作这一点上，非常值得像北京这样的中国大城市学习。通过建设防灾圈和防灾体系来加强整个城市的抗灾能力，从而加强整个城市的防灾体系的建设。像东京都还提出了“安全安心的城市”作为一个城市很重要的理念进行广泛宣传，使老百姓普遍接受了防灾减灾的知识和能力的学习及培养。志愿者组织在其中也发挥了非常重要的作用。

    城市公共安全应成为城市建设首要考虑目标

    [网友饭小团儿]:您认为在这类突发事件发生之前，我们能做些什么？政府又应该如何进行前期的准备工作来预防灾害的发生？
    【游志斌】：对于大城市来讲，需要加强整个城市的公共安全规划工作建设。众所周知，现在超大型的城市面临着“系统性的风险”。首先对于政府来讲，要加强整个超大型城市的公共安全规划和应急管理准备工作。首先要重点加强风险的分析和评估工作，并以此作为整个应急准备工作的前提和基础，只有这样才能够做到有备无患。而且政府应该把更多的资源投入到公共安全基础服务工作中去，比如说加强防灾减灾的宣传、演练，知识的普及，以及整个城市预警体系的建设。政府应该在风险分析的基础上，定期和及时地告知我们生活的城市所面临的潜在风险，比如说是否处在地震带、沙土液化区、泄洪区、塌陷和泥石流高风险区等。像英国，就制定了国家风险登记册，定期向老百姓公开，使企业和公民都建立很强的风险意识。政府也可以专门设立针对老百姓和非政府组织开展的一些防灾减灾的项目，提升老百姓和一些社会组织的防灾减灾技能。另一方面，老百姓也应该加强相关方面知识的学习和能力的培养。比如说，学习一些基础的防灾减灾的知识，加强自己对周围的风险的认识，这样就能够有效地减轻灾害带来的损失。同时老百姓也要加强自己对一些基本防灾技能的培养。社区还可以制定“风险图”，分析整个生活和工作的周围有什么样类型的风险。比如说，可以标绘一些危险的区域，如容易积水的停车场、加油站、输电线路、低洼道路，设计标注一些逃生路线、避难场所，让社区的群众在日常就了解到自己生活当中面临的一些风险，增强整个社区老百姓的风险意识。这一点是非常重要的。
    [网友建议24183号]:我们的城市发展是否应该既要面子，也要里子？对此您怎么看？
    【游志斌】：城市的发展应该以安全为基础，科学地发展。但实事求是地讲，一些政府在城市化的进程当中，过多地关注了经济增长，从而忽视了整个城市的安全问题。其中需要我们反思的是，我们应该建设一个什么样的城市、什么样的家园？这不应该仅仅局限于高楼大厦表面的繁荣和繁华，更应该是一种全面、均衡、可持续的，并且把人民的生命安全放在第一位的发展。这就需要在城市的发展过程当中，加强科学、全面、具有前瞻性、战略性的设计。把整个城市的安全作为首先要考虑的目标，比如说合理确定城市的人口规模、测算城市的承载力以及评估城市面临的风险，从而为城市的设计建立一个比较科学的基础。
    这就要求我们不断地加强超大型城市的城市规划研究。目前，德国内政部就在研究大城市的安全风险，并把它作为一个长期的战略性课题，组织全国的科研力量和政府资源对整个问题进行攻关。日本也非常重视整个城市的公共安全规划，他们建立了防灾圈和城市防灾体系，从而为整个城市的发展打下了坚实的基础。还有一些日本的城市，他们在规划过程当中，就考虑和设计了遭受地震等重特大灾害打击之后整个城市的恢复和重建工作。这都是我们需要借鉴的一些重要经验和教训。

    [网友一天一地一广仔]:请问嘉宾，你说一场大暴雨下来，怎么就把城市打出原形了？为什么城市系统那么脆弱？该问哪些部门的责呢？
    【游志斌】：因为灾害是检验城市安全的评估师。在城市整个发展过程当中，其本身就面临着自然灾害和人为技术灾难的客观风险。如果在整个城市的建设过程当中，对于安全的风险考虑不足，或是对于整个城市的系统风险认识和研究不到位，就容易造成潜在的风险。在灾害当中就会面临惨重的损失和教训。城市的系统是一个体系，比如像类似的暴雨或停电事故，可能是某一次单一灾种的事故造成整个城市的连锁性反应。比如说在这次暴雨灾害中，不仅有下沉式的立交桥大面积地进水的情况，有的地方还出现了塌方，甚至触电事故。这些都是某一种灾害带来的潜生和次生灾害，而这些潜在的灾害恰恰需要我们在整个城市系统的建设当中予以充分重视和考虑。另外，我们也可以有针对性地加强我们的应急准备工作，比如说制定专门的预案。这种预案不仅仅说是描述了一般的情况，而应该是在科学风险分析和评估的基础上测算出的一定规模的灾害场景，并且有关部门必须根据该场景制定出专门的应急预案。这样才能使我们的应急准备工作和应急预案真正有效，真正能够得到落实。
    比如说，像北京这样的城市，可以在风险分析和总结此次教训的基础上设定城市内涝的特定场景，制定专门的预案，开展定期的演练，加强全系统的应急准备工作。而类似的地铁安全、地震、大规模停电等情况，都可以在风险分析和评估的基础上设定概率最高的场景来制定相应的应急预案并开展应急演练，结合国内外相关灾害的教训和经验，不断地总结和提升经验，使之从风险分析到制定应急预案和规划、开展应急资源配备、应急培训、应急演练、应急评估和改进，再到制定下一次预案和规划，整个过程形成一个闭合的、科学的、完整的循环。现在全世界很多发达国家都在开展这方面的工作。
    [网友一天一地一广仔]:请问嘉宾，大暴雨来了却不见任何反思，反而各种“感动”漫天飞，你说一个城市要改变，是不是先从媒体改掉“报喜不报忧”的坏毛病开始？
    【游志斌】：媒体应该客观真实地报道灾害事件，应该引导公众去认真反思灾害当中存在的各种问题。这不仅仅是对政府，还要针对我们公民自身。媒体在这中间发挥的作用非常大。只有通过对每一次灾害进行客观、全面、准确的总结，我们才能够真正做好下一次灾害的应对工作，防止悲剧不断地重复和发生。公众科学和民主意识的提高，也帮助推进媒体不断改进自身的报道工作，使大家能够在教训当中得到认真及时的学习，并在报道中提高老百姓自身的防灾减灾意识，也督促政府等公共组织不断改进自身的工作，真正加强灾害的应急准备工作。所以说我们不能回避问题，而应该直面我们所面临的问题，并且对此进行全面、认真、科学的反思和总结。

    提升救援质量、加强救援专业化迫在眉睫

　　[网友饭小团儿]:请问嘉宾，您怎么看，在此次灾害之中的政府的应急救援和民间的救援力量？
　　[游志斌]:在救援工作中，时间就是生命，效率就是机会。所以说加强政府和民间救援力量，提升救援质量迫在眉睫。从其他一些国家的经验和教训来看，应急救援工作是一项专业性、科学性、标准化很强的工作。而我国现在在整个应急救援工作当中，还存在着很多问题。比如说现在刚刚建立的综合应急救援队。以前我们的消防力量侧重于灭火，现在则面临着向综合救援的方向进行转变。这就要求专业救援力量提升他们的应急救援的能力。我们现在的管理体制面临着很大的瓶颈，这就要求我们加快探索建立科学化、综合化、专业化、职业化的应急救援力量，只有这样才能加强政府公共安全服务的能力。这次在广渠门立交桥的救援现场，有人尝试了几次都没有能够敲破车窗。这实际上反映了我们应急救援的职业化能力还比较弱。国外像德国的技术救援署只需运用一些我们常见的碎磁片就能够在几秒钟内击碎玻璃实施车窗破拆。这些经验都是经年累月积累而成的，它需要在教训当中不断地总结，在实践当中不断地探索，由此可见，救援工作实际上是一个专业性非常强的工作。这需要我们真正加强专业应急救援队伍的应急救援能力的提升，有效地实施应急救援。另外，老百姓的救援也非常重要。我们要重视加强一些民间组织应急救援方面的专业化培训工作，只有这样，才能使他们在应急救援当中真正发挥作用。
　　[网友孟梁]:很多网友在网上和微博上都纷纷批评政府组织救援不力，信息不够透明公开，请问嘉宾您如何评价网友的这些观点的？
　　[游志斌]:对于政府的应急救援组织工作，老百姓的期待很高，我想这是合理的。重特大灾害当中的应急救援是政府基础公共服务当中的重要内容，目前政府的应急管理体制和机制还存在一些问题，这就需要我们加强应急管理工作的顶层制度设计，防止在政府管理工作当中出现“头痛医头，脚痛医脚”的情况。而我们当前所面临的食品安全、暴雨灾害、地铁安全、停电事故等一系列问题需要进行统筹考虑，然后确定一个城市或一个区域的风险排序，最终结合现有的公共资源进行有效治理。另外，要进一步完善对政府的监督机制，增强政府工作的透明化，建立相关的问责制度，防止“迟报、瞒报、误报”的发生，最大程度地保障人民群众的生命财产安全。
　　[游志斌]:我们沉痛缅怀在此次灾害当中遇难的同胞，希望通过不断总结教训和问题，通过真正加强我们的应急准备工作并真正落实到实际工作中去来告慰他们的亡灵。谢谢各位网友。