中央民族大学熊文钊谈“旅游法草案与旅游市场乱相整治”

    [熊文钊]:各位网友下午好，很高兴和大家一起聊一聊旅游法的立法问题。

 

    [网友我也来掺和下]:请问嘉宾，作为一部国家法案的起草委员会，你们这些专家中间哪些人从事过旅游方面的工作？对这个专业性颇强的行业了解多少?

 

    [熊文钊]:旅游法的起草、立法的动议，其实在20年就提出了动议。这几年随着社会转型，旅游问题越来越突出，对此，国家非常重视。因此将这个问题在这一届人大列入立法的议事日程，有望在这一届的人大，也就是今年年底或者明年年初之前是立法的一个窗口期了。这个法律在全国人大财经委员会的领导下起草，不是由部门组织起草的。起草委员会的主任委员是由全国人大财经委员会来牵头的，国务院各个相关部门中大概20几个部门的负责人是起草组的成员，还有财经委副主任，国家旅游局局长是副组长之一，涉及到很多部门。为什么呢？因为旅游法，旅游主管部门是国务院的一个直属机构，并不是级别很高的一个。但是，旅游这个行业牵涉到的领域非常的广泛。一个旅游的产品，实际上牵涉到它的交通，就会涉及到交通部门。行，涉及到交通、民航、铁路、水运等等这些运输的途径。住，涉及到酒店，和吃，这往往是商务部门来管。还有购物这些环节，还有旅游的景点，涉及到的部门更多了，有的涉及到林业，森林，像动物园、植物园、自然保护区，这都属于林业在管。还有的涉及到海洋，有的涉及到生态游农业，涉及到文物，看庙的涉及到文物部门和宗教管理部门，还有一些是景观，还涉及到民族地区，涉及到民族事务管理部门，还有其他有害地质游，涉及到矿产部门、国土资源部门，旅游的门类，既有部门，还有各个不同的地方。所以，它的立法，实际上请了很多相关部分的人来协调管理的规范、规则。还有安全的问题，公安部门也要参加，有的地方还有和军事部门有关系，总参谋长在立法团队里面。所以，起草委员会来讲，涉及到很多部门。 

    有网友问这些专家中间有哪些从事旅游方面，当然旅游方面也有旅游实务方面像旅行社这样专业的一些代表，还有从事旅游经济研究的旅游学院等等，还有一些院校方面的专家。旅游法的一些专家，特别是合同的专家，比较有名气的像江平教授，是旅游合同的权威专家，也参加了旅游法的研究和咨询、讨论。当然，它还涉及到旅游监管，我作为旅游起草组的专家组的成员，主要是在旅游监管这一块。我的专业背景是行政法，而且还请了国际旅游界的专家，召开很多次国际旅游立法的大会，这个过程做了挺长时间。以全国人大财经委员会这种形式，比由部门起草，涉及到很多部门的人员，这种形式要好得多。立法的质量更多是关注旅游的参与者，从公民权益保障的角度出发，因此立法的出发点和意图在这点上还是比较明显的，不是为了一个管理机关方便而设置。这个法的立法精神和意图，网民如果有机会看到这个法律草案，我认为是能感觉到这一点，它的出发点是为了更好地保护旅游和作为旅游特殊的消费群体，他们的合法权益。同时来规范旅游行业，也是来促进旅游行业健康的发展，是抱着这样一个目的。 所以，它的专业性比较强，也有很多专业人士参加，有些涉及到法律一般规则的问题，还是应该按照法律来。 

    网友说专业性很强，参与者对行业了解多少。我想自改革开放以来，社会发展进步，人民生活水平提高，使更多人能够参与到旅游当中。旅游成为老百姓生活中的很重要的组织部分，所以很多人也积累了一些经验，对于一些问题做了研究。就现在而言，这个立法应该是时候了，应该有一个法来规范，因为现在旅游这方面确实存在着很多问题。所以，也是针对如何解决这些主要的问题来制定这个法律。

 

 

    [网友孙亚非]:旅游法的立法宗旨是什么？面对我们旅游市场的乱象，可以借鉴发达国家哪些法规及经验？

 

    [熊文钊]:旅游法的立法宗旨是制定法律首先要解决的一个问题。旅游法的草案的第一条，很简明地说，为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展。有三层意思，一是对旅游者、旅游经营者合法权益的保障，另外是要规范市场秩序，然后是促进，关键词就是三个“保障、规范、促进”，这就是制定旅游法的一个立法宗旨。 

    面对旅游市场的乱象，我看网上大家归纳了有四类，比如“零团费”等问题，这些都影响到旅游的品质。针对这些问题，我们希望通过立法来解决问题。当然，在解决问题的过程中是否有借鉴国外的经验，这个问题是肯定的。在中国旅游市场伤出现了一些比较不健康的形态，也影响到了香港旅游带进来的这些。比如低于成本，甚至零团费这样一些旅游形式是不正常的，这样就会带来其他一些牟利途径，旅行社一定要把这个费用挣回来。所以，这样就会形成恶性循环，竞争的话，也是一个不健康的竞争。这不利于旅游提升品质，来满足旅游者的文化需求。所以，这是立法要治的乱象。 

    问题的背后比较麻烦，因为我们不实行小费制度。西方有一些小费制度的形式，所以一些导游的收入，他和旅行社之间，他不是由旅行社供养的导游，实际上旅行社也是从外面聘请的导游。导游属于另外一些管理机构，所以他们对导游要有一个管理。在这个法律当中，有一个许可，就是要有执业许可的制度，导游必须有一个准入制度。这实际上是我们根据中国现在旅游市场的情况来设定的这样一些标准，我们现在已经有了。实际上导游管理条例属于国务院行政法规，旅行社也有相关的管理制度。实际上这里面本身就有相应的制度，只不过通过这个法律把它上升为法律来完善这项制度所做的事。我想这个法律还是有很多亮点的，特别是现在修改的对于导游制度的设计，包括导游机构，都制定了一些规则。领队导游实行执业许可制度，对导游人员实行执业等级评定制度。导游取得证件三年内没有从事业务的要求注销导游证，并不是说考了导游证以后就到公园就可以终身免费。导游这个行业的管理现在还比较乱。这次希望通过法律，对此能够进行规范。导游领队从业的规范由旅游者提供，必须接受旅行社的委派，不得私自承担导游领队业务。这个规定对导游的影响很大，以往往往都会出现黑导游，私自揽活的现象。而这样规定就不能私自承揽导游和领队业务。旅行社应当与聘用的导游人员和领队人员签订劳动合同，支付其劳动报酬，依法缴纳社会保险费用。同时还规定了导游要有服务机构，就是导游应该在服务机构当中成立，这个服务机构要有固定场所、服务设施、必要的管理人员，不得少于多少万资金，以及其他条约，它相当于还有保证金要提供，旅行社要交滞纳保证金。 

    另外，对景区也做了一个规定，景区开放应该有一些什么样的配套措施，需要从安全的角度考虑，替旅游者考虑安全，要有安全风险评估，否则不能开放。因为旅游出现安全问题的也越来越多，所以也需要通过法律来规范这样一些问题。包括景区流量控制的条文，一是保护景区，另外也是保护人的安全问题。再有也有文物，像布达拉宫，每天接受人数有一定限制，可能一千人、三千人或者多少人。

    另外这次还规定，景区有偿收取门票应该接受审批，利用公共资源向旅游者开放的景区应该实行政府定价和政府指导价。这样做是为了控制旅游景区的价钱，现在国内景区票价涨得过快。这种规定是以前没有的。门票价格应该体现公益性，并且逐步减免，如果这条通过的话，你不是往上涨，而是应该逐步减免。因为它利用的是公共资源。并且这次规定，如果是商业性的，有投入的，想要涨价的话，要公示六个月，而且还要举行听证，让大家都知道。而对私人盲目的收费，比如前面有一个旅游规划，制定规划的时候，哪个私人老板想做一个人造景物，比如蜡像馆，使它马上变为一个景点，人造的景点，老板自己花钱做的，这样的话，有没有必要。可能会通过旅游规划来控制，来决定这种项目能不能批，不然一旦弄了就需要收钱。所以，这次立法从很多方面来控制旅游市场这样一种秩序混乱场面。价格方面有一个规矩，总比没有好。

 

    [网友我也来掺和下]:请问嘉宾，全世界都很少有国家制定专门的旅游法，相关的旅游投诉和纠纷全部由一般民法或者警方来解决，为何我国要专门制定旅游法？

 

    [熊文钊]:很少有国家制定专门的旅游法，的确是这样，普通法国家很少，但是还有一些国家会制定相关的制度。我们把它旅游法放在一起，一是合同方面，它和民法这块关系比较密切。但是它有它的特点，它是游民的合同。给它专门做规定的话，对旅游这样的特殊产品，签这样格式的合同，通过法律来规定，来加强这一类效力，就是旅游作为合同的一个特殊的类别，还是有必要的。但是旅游法除了这块以外，和民法关系比较密切，很多问题涉及到像旅游规划、旅游监管，对旅行社导游的执业资格这样一种管理。它更多的是一个行政法属性的，它有两种，一种是民法合同法性质的一部分规范是在第五章，其他好几章都是和行政监管有关系。政府对市场不规范的行为，通过监管来保障旅游者的权益，也保障旅游经营者的权益，这样就会形成一个良好的市场秩序。这是根据我们国家社会关系调整的一种需要制定的。也有对外国旅游社经验的借鉴。当然，中国在这方面以后也会积累一些经验，西方其他国家对我们也有借鉴作用。

    [网友静水流深幸福人]:请问嘉宾，《旅游法》出台后，是否会设立专门的旅游投诉机构？如果还是延续之前设立机构的做法，质量参差不齐，恐怕不会很好地保障游客的权益，你认为呢？

 

    [熊文钊]:县级以上人民政府应该指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。这个规定，通过这个法律，可能会推动旅游投诉机构的正规化。原来也有，但不清楚，作为旅游者不太清楚到哪个地方去投诉。受理机构接到投诉后进行处理，移交并告诉投诉者。原来有一个质监所，很多旅游所有这样的机构，这是一个事业单位。通过这个法律的规定，是不是可以明确旅游有一个投诉的执法机构。 

    从法律规定当中来看，旅游执法的部门，它有一个很重要的权利就是旅游监督检查权，还有一定的强制性的措施的授权，比如说对于旅游执法人员实施检查的时候，可以进入旅游经营场所，查阅、复制与监督检查内容有关的合同、票据、帐簿以及其他资料，这是他有这样的检查权，应该有一个专门的执法机构和投诉机构，为了制止违法行为和保存证据，旅游执法者可以对被检查的单位和财产以及有关资料采取查封、扣押等强制措施，根据行政强制法的措施，旅游执法机关有这样一个授权来保存证据，是为了更好保护旅游者的合法权益，避免销毁证据。同时要求一些程序，不得少于两人。从规定来看，旅游投诉的执法力度加大了。让旅游者投诉有门，而且有一定的强制措施来给予保障。如果没有这个法律规定，可能旅游机关也没有这样一个执法的主体地位和措施、手段，使得投诉的效果也就不能解决问题。

    再一个，旅游的案件往往数额比较小，这次涉及的一个小额诉讼的规定。这是一个很新的东西，就是小额诉讼特殊规定，争议标的在五千元以下的旅游纠纷，旅游者可向人民法院申请小额诉讼，小额诉讼审理实行简易及时处理原则，就是时间上不拖，而且操作起来很简易的程序，一审终审，当天开庭，马上锤子一敲，就可以断了。否则这个时间老百姓拖不起。

 

    [网友咱也风光一把]:无论国内还是国外、内地还是港澳台，都有政府有关部门审定或行业机构推荐的购物商店，请问草案规定“不得指定购物场所”能否行得通？

 

    [熊文钊]:这个法律出来以后，在一定阶段内执行起来可能会有一些困难。在我参加工作的过程当中，实际上也一直有一些争论。作为购物来讲，购物对于旅游来讲，旅游者本身他有购物的需求，他也不是说旅游就不能够购物。我去一个地方购物，成为我旅游的乐趣之一，叫做游、购、娱，然后是吃、住、行，要游览，要观光，同时也要购物。但是，购物应该在旅游的产品，通过旅游合同，给它规定得很清楚，这个很重要。但是一般不应该到指定的场所，不能把它关起来，使旅游者没有自由的选择。事先不能指定购物场所，现在做得比较过份的就是这个指定场所是封闭的，你进得去，出不来，这往往造成对旅游者权益的侵害比较大，而且里面的价格跟其他地方是没有可比性，像这样的问题，这个法律通过这个规定，是想解决这个问题。就是你去推荐这个商店，实际上是一些公共商店，不是旅游者，是其他人也去的商店，这样就可以接受。如果商店只有旅行社的人能进去，别的人进不去，或者旅行社的人进得去出不来，像这样的法律要规定的。对于这种情况，通过法律的规定，对境内是可以的，对于境外，通过旅游产品合同方面来说清楚，就是通过告知的形来解决，可能还是有一个区别。因为执行的时候，有的是属于境内游，有的是旅行社提供了这样的机会，你买的服务是到香港去，是到欧洲去，我们法律只能在境内来适用。但是在签合同的地方，我们可以把这些问题处理掉，这是有分别的。对我们国内，我们能做到，不能指定购物的场所。但是你去吃饭，实际上都要到一个场所，到哪个饭馆是有安排的，这个安排，实际上提前在旅游产品单上，旅游产品是一个清单，是很细的。哪天哪夜到哪个地方去吃饭，几菜几汤，都是在旅游产品当中列出来了，晚上住什么酒店，什么标准，很明确告诉旅游者，定的合同是双方协商同意的，这个界限是可以区分的。

 

 

    [网友戒烟限酒]:请问嘉宾，为何“不得以低于成本的价格”经营？“低于成本的价格”如何界定，由谁来鉴定？

 

    [熊文钊]:就是通常说“零团费”或者很低的团费，对成本实际上要有一个基本的判断，如果只交800块钱，你要到香港、澳门五日游，又要吃、住五个晚上，要飞来飞去，还要吃，就800块钱。很显然，有常识就知道，这是不够的，连单程的机票都不够，这全是低成本，这个判断是很明显。像这样低于陈本的，不可能天上掉馅饼，肯定有很多购物的约束，否则你不购物的话，旅行社就很难。往往我们调查了解，我们在北京买一个，在香港一日游，可能是二三千块钱，转到地接社的时候，地接社拿到800块钱，真正吃住是地接社，这边只管往返的校对，地接社管吃和住的费用，费用如果很低，就很可能不够。你自己去的话，很明确感觉不够的话，这样肯定是低于成本。 

    旅游主管部门对旅游产品应该有一个监管，我在立法的时候提过几次，但没有写进去，应该有一个旅游产品登记，每个旅游产品总是有几线，我们可以看，到北京，北京长城一日五游，到长城去，中间到一次商店最多不超过一个小时，到八达岭，至少能保证我上得去下得来，有90分钟或者两小时，结果你设计的产品，是20分钟、30分钟，必须下来，我车等着，否则我甩掉你，你赶不上了。这样的话，旅游者就要进了就出来，去商店去2次，去的时间很长，中间还要到什么地方去，他们吃饭都要吃回扣，显然这样的产品，设计的时间是这样的话，当地的旅游监管部门就可以知道，这是不合理的，旅行社是不敢拿这样的产品到旅行社备案登记，通过电脑都可以看得出来。这都可以帮助旅游者维护他的权益。往往旅游者到一个地方旅游，他是没来这个问题，他不清楚那个地方需要多长时间，旅游监管部门做这样一个产品登记，这样是比较合适。所以在签合同的时候，合同提供的产品是多少多少号的产品，是经过备案登记的，是政府帮着他做了一个监督。现在这样的东西，往往有些产品没有这么细，到很多地方就采取压缩的时间太多，造成了旅游质量下降，产生了很多矛盾。 

    法律应该就什么问题解决什么问题比较好，比较能贴近旅游消费者。而法律通过合同这块制度的加强，实际上把这个意思写进去了，对合同规定要求的条款还是很细的。对包价合同的内容是什么，旅游形成安排，组团社、目的对接社的基本信息、交通住宿餐饮的安排和标准，其实就是旅游的产品。游乐项目具体的内容和时间，多长多长，都很清楚的一个行程单，这个行程单可以叫为是一个旅游产品，这个旅游产品还编一个号，和另外一个产品是加还是减，有很多组合。通过合同，把这个旅游产品规定得很明确和很细，旅游费用缴纳的期限和方式，解决争议的办法，还有旅行社告知的事项，像旅游合同的内容，就是旅游产品的一个标准。这样的话，对于旅游者的权益保护就比较好。如果是不清楚的话，时间长短，这次通过法律把要件，合同当中没有这些东西，旅游合同就不合法的，就是不标准的。通过这个有一个法律的规则。以前合同大概定的双方都是商量同意，但很多东西不知道定的合同会有很多陷阱。很多方面体现了对旅游者的权益保护。

 

    [网友呆头小鹅]:“零负团费”、强迫购物、甩团等问题对于参加团体旅游的消费者来说，最怕在旅行过程中有这样的遭遇。请问嘉宾，旅游法草案的制订能否解决游客在旅游中遇到的不公平待遇，草案中有哪些明确的规定能确保游客的利益不受到侵犯呢？

 

    [网友草莓berry]：请问嘉宾，旅游法草案能否起到治理旅游市场乱相的作用，就怕治标不治本啊。

 

    [熊文钊]:“零团费”必然会带来强购物的乱象，包括甩团或者甩景点，想方设法，一路是做卖东西的事。对于消费者遭遇的情况，法律还是有针对性的解决了一些问题。 

    这次法律当中对游客当中遇到了一些不公平的待遇，应该说有一个很好的法律保障，同时也有很好的投诉的机制。 在制度设计方面，是抓到它的病根，不只是一个治标的问题，因为有些处罚的规则，对旅行社的处罚力度很大，吊销它的执照，包括对旅行社的执照吊销，对导游也有法律责任的一些措施规范很严厉，对规范旅游市场的乱象有积极的作用，应该是既治标又治本的法律。随着法律的实施，对这方面可以进一步的完善。

 

    [网友STM32F]:请问嘉宾，泰安宣布，年满一百岁的游客可以免费登山。您对这个规定有啥看法？

 

    [熊文钊]:这应该是可以，没有问题。但是不到一百岁是不是也应该免费登山，不知道泰安是不是有这样的规定，一百岁可以，但没有说九十岁可以，八十岁可以，是不是七十岁就可以。我们社保有一个年龄标准，有一个老年人的权益保障，哪个应该减免，对于旅游景点，法律也应该有规定。我觉得应该找到对法律根据的年龄来做一个减免。65岁有一个老年证，按照持有老年证来进行免费，这样的话也好操作。

    [网友一天一地一广仔]:嘉宾，制定旅游法你们有话语权，但广大民众作为旅游的消费者却拥有更多的发言权，你们在立法的时候，有多少是征求后者的意见呢？

 

    [熊文钊]:首先，我本人也不是旅行社的从业人员，也不是旅游行政主管部门的工作人员。我一是作为学者参加立法的咨询研究工作，另外我也把自己作为一个旅游参与者、旅游者，我和你们一样，也是一个旅游者。所以，在这个过程当中，也是代表着你们当中的一分子来参加这样一个工作。当然，我应该是代表消费者的愿望，就我的专业背景来提出一些意见。 

    现在的法律是一个草案，在人大审议。根据立法法的规定，应该有公开征求意见，在这个过程当中，有不断征求各个方面的，有旅游经营者，有旅游消费者的座谈会的形式，根据立法的程序，如果有这样的程序，征求群众意见，可能到适当的时候会在网上公布征求意见，因为现在还在审议过程当中，将一个比较成熟的稿子和吸收各方面的意见的稿子，交给全社会来公开的征求修订意见，这个意见按照立法法的程序，应该是有这样的环节。到那个时候也欢迎这位网友来积极参加立法的征求意见栏目来多提意见。 

 

    [网友孙亚非]：旅游法涉及旅游的方方面面，其要规范的标的亦很繁杂，如何定位，如何取舍？ 

 

    [熊文钊]：这个问题和我前面回答的一个问题一样，我前面已经回答了。旅游部门设计好像比较单一，但是牵涉的面很广，牵涉到方方面面，旅游产品是不同的，有农业、林业等各种。规范的标的也很繁杂。怎么来定位？我刚才说的办法，通过旅游合同的办法，实际上把旅游产品，通过旅游局来管。把它介入到旅游要素当中了，不管是交通的，你也得达到能符合旅游标准，比如住宿的，还是吃的，还是购物的，还是娱乐的，还是景点的一些设施要求，这些规范，都是通过旅游这个主线串起来的，旅游产品到哪了，就监管到哪，是通过这个办法来进行取舍。本身一个寺庙有它本身的功能，也有旅游参观的功能，那就是旅游要求能要求到什么程度，你就应该符合到这个标准，我们旅游法管这个标准，而不会去管宗教的活动，所以这个取舍是通过旅游这个要素串到哪里，我们通过达到观光旅游的目的，把涉及到交通、住宿、餐饮、景点以及其他各个方面。至少导游和旅行社是旅游部门主要要管的，有重点，但也有取舍，有些安全要保障等等。交通，交通有一套规则，但要符合旅游的，必须达到这个标准。

 

    [网友孙亚非]:地方导游收入靠“导购”和回扣，旅游机构片面强调“消费”的问题根源，及应对策略？

 

    [熊文钊]:这次法律规定一是不让收回扣，导游是导游，导购是导购，是两个概念，我们对导游是有资质要求，导购是商业的服务行为。旅游机构片面强调消费的问题的根源，这个问题，现在这个法律着重想解决这个问题所采取的一些措施，也就是在旅游产品的团费当中是有导游服务费这样一个构成的。就是你去旅游这些景点，算的成本，这是有导游的服务费成本在里面，不用另外交导游的小费，比如你在旅行社卖的产品，应该包括付给导游的服务费，因为你提供里面有导游和领队的，通过这个形式。将来有可能看起来旅游产品的费用会比旅游高一点，但是旅游品质更有保证一些。想通过这种方式来解决，这也是旅游法比较纠结的问题，这次法律制定出来以后，需要有一个过程来推。现在还在人大审议当中，现在草案的规定，是不是能够有效，也要听更多旅游从业人员和消费者的意见。

 

    [熊文钊]:各位网友，很高兴跟大家一起来谈关于旅游立法的问题。旅游立法现在正在审议过程当中，希望网友一直来关注旅游立法，希望旅游法的制定更多凝聚广大旅游消费者的智慧。今天由于时间关系，就聊到这里，谢谢大家。