全国政协委员郭松海谈推进农村集体建设用地制度改革

只有推进农村集体用地制度的改革才能逐步破除土地市场的二元体制

【郭松海】：各位网友好！

[网友黑椒牛柳]：我国农村集体建设用地包括哪些，目前的使用状况如何？

【郭松海】：农村的建设用地根据土地管理法第43条，一是农民住宅用的宅基地，一个是兴办乡镇企业占用的工业用地和商业用地；再一个是村镇的公共设施和公益事业建设依法批准的农民集体所有的土地。 　　现在的使用状况，一是宅基地这部分，总体来讲，相当一部分农民还是在自住自用的状况，当然也有一部分农民进入了城市以后，在城市定居了，农村的住房闲置了，所以宅基地也同样的闲置。但是，作为公共事业用地，尤其社会主义新农村的建设，公共设施、公共事业这一块占用的土地得到了充分的开发、利用。乡镇企业的兼并、重组这一块作为企业用地的状况比较复杂一些，也存在一些问题。

[网友团团绿]：当前农村集体建设用地制度存在哪些问题，为何迫切需要改革？

【郭松海】：随着社会经济的发展，主要是面向城乡结合部的农村集体建设用地潜在的价值迅速上升，其用地的使用权普遍存在无原则、无规范的流转状况。集体建设用地隐形市场的活跃，违法用地的现象屡禁不止，出现用地流转权缺乏可靠的保障等等问题。但是鉴于我们现在农村的建设、城市的扩张，农村建设用地的流转的趋势是不可逆转的。所以，也是一个不可回避的难点或者热点问题。我们需要推进农村集体用地制度的改革，只有这样可以逐步破除土地市场的二元体制，实行城乡统筹发展，有利于保护农民合法的权益，提高土地的利用效率和效益。

[网友雨朦胧]：农村集体建设用地制度改革的重点是什么？对于此项改革您有何建议？

【郭松海】：首先我们要明确农村集体建设用地制度改革的方向，在土地要素市场上，要实现农村集体用地和城市国有建设用地的同地同价同权，城乡要素市场的平等化、制度的一体化，这是一个，要明确用地制度改革的方向。再是盘活现有存量的集体建设用地，许多农村大量农民转移非农业人口，农村宅基地的闲置逐渐的盘活，包括一些工业、商业农村的建设用地。首先，应该按照现行的法规，进一步明确农村集体土地的所有权，使集体土地的使用权和所有权分离，对符合城市规划、土地规划、符合用途管制集体土地的建设用地，要统筹规划，可以不通过征购、征用的方式，不改变土地所有权的权属转移其土地的使用权，规范流转的条件、范围、方式，保障依法合理的流转。 第三，完善城乡建设用地增减挂钩的政策。第四是完善农村宅基地的制度，培育农村宅基地的市场。

应本着维护国家利益、兼顾他人利益的原则来解决小产权问题

[网友流浪的加菲]：有专家认为农村集体土地改革方向是允许农村集体建设用地直接进入一级土地市场流转，建立城乡统一的建设用地市场。您认为推进农村集体建设用地制度改革，应该从哪些方面着手？

【郭松海】：一是我们在有些省市进行试点土地的增减挂钩以及土地的综合整治，我们山东这个地方搞得比较好，在重庆、四川进行试点，主要是搞的增减挂钩这一块。再一个是农村农民宅基地的流转，大量存在小产权房的问题，应该依法依理依情地处理好小产权方面的问题。小产权是很多人关注的，小产权方面的问题，我们要搞清为什么形成的历史原因，这个原因有政府的问题，政府的管理、监管不力；再一个是现行农村制度的缺陷，再一个是当时城市房价过高，城市中低收入家庭没有能力购买，迫使他们租赁和购买小产权房，根据历史的原因，我们应该本着维护国家利益、兼顾他人利益的原则，来及早解决小产权房的纠结问题。

我觉得小产权房的问题，鉴于历史的问题是社会经济的一个特殊现象，我们应本着对在特殊时期的特殊现象来处置。首先是新老划断，确定处理时间的节点，对节点前的小产权房可以在当地农村办理预登记，在时间节点后开发的小产权房进行严厉处罚。对于城乡规划、土地规划，应该仿照房地产开发的项目来进行报批。对于占用耕地的小产权房要取缔，对占用土地过多的要按有关法律条款严厉处置。　　

对于小产权房这个问题，应该逐渐的分别情况、分别处置、区别对待，对于符合城市规划、土地规划，在农村集体建设用地和宅基地建的房地产，一般的住宅建设项目，可以按照合法的程序纳入到住房保障体系当中去，对购房人通过核准身份，它是低收入的、中低收入家庭的，核查城市住房档案资料和城市有没有房子来补办程序、补交手续出让金、税费，获得国家颁发的房屋产权制度，但是使用范围流转上要进行限制，限期内不得上市。这是一类。 　　

再一类，对于符合土地规划、质量合格，尚未没有出售的小产权房，当前北京查处了70多个小产权房项目，没有出售的，我觉得政府应该按成本价收购，作为当地的公租房、经适房、保障性住房，来弥补当前保障性住房不足，可以减少政府对保障性住房土地的资金投入。 　　

第三，只要符合城市规划、土地规划，但是在集体建设用地上，建的是别墅、高档的公寓这类项目，我觉得应该除了补交土地税费以外，还对购买者进行一定的罚款，对开发商也好，对购房者也好，进行处罚，罚款总金额可以定为近地段、同类商品房价格减去其购买小产权房的储备。从三类，一类是已经卖出去的，一类是没有卖出去的，一类是普通住宅经过验收检查和验收合格了，可以进行处置。对于高档的别墅、公寓另行处置，另当别论。我觉得从这三个方面来对待。

“增减挂钩”带有牵动全局的重要意义

[网友奔跑的蚊子]：农村集体建设用地流转一直备受关注，在已经开展的试点城市中，农村集体建设用地流转的现状如何？

【郭松海】：我了解不够全面，小产权房没有试点城市，国家主要是在重庆、四川、成都那个地方进行试点。我到重庆看过，重庆搞了地票，通过增减挂钩，土地置换，把节省出来的一部分土地作为地票，在土地市场进行交易，这是一个创新。我们山东也搞了增减挂钩。我说一下具体数字，我们山东增减挂钩从2006年以来，国家和我们省共批复了增减挂钩终端指标是51.15万，挂钩项目由1029个，涉及到120个县，包括市区，截至到2011年10月底，总体进度完成了30%左右，全省已使用挂钩建新指标是10.36万亩，复垦耕地、归还指标是13.63万亩，通过增减挂钩，筹集资金230.17亿元，级差收益返还农村是191.31亿元，新建村庄、社区1168个，新建住宅2535.55万平方米，公共设施239.57万平方米，安置农民19.13万户、43.32万人。通过增减挂钩，还建了一部分新的工业项目、商业项目、基础设施和其他项目。所以，通过增减挂钩，一是使得土地增值，坚守了耕地红线，保护了粮食安全，二是有效拓展经济社会发展的空间，三是有利促进城乡统筹。增减挂钩，我们总结这个事情要严格按照程序来做的话，可以解决一揽子工业化、城镇化的缺地，新农村建设缺钱，耕地保护缺动力、城乡统筹缺抓手等一系列的问题。所以，带有牵动全局的重要意义。 　　

当然，增减挂钩有一系列先决的条件，当地要以二三产业为主，不是以农业生产为主。这个地方农民的宅基地拥有数量比较多一些，可置换的土地要寻找对象。所以，在资金上，在土地指标上，有这样条件，才可以进行增减挂钩土地置换。

[网友伊甸之东]：有不少专家认为农村集体建设用地的流转进展缓慢。农村集体建设用地要进入实质性的流转，与国有建设用地实现“同地、同价、同权”，有哪些障碍需要克服，是何原因造成农地流转进程缓慢？

【郭松海】：农村集体建设用地进展缓慢，我们有法律的障碍，像农民的宅基地，农民进了城原有的宅子闲置了，按照现行法律规定，宅基地只能在行政村内部来流转交易，不能村和村之间、村民或城市居民之间进行交易，土地管理法明确规定的，这有法律的制约。我刚才说的增减挂钩，在实际操作中，这个问题比较复杂。首先，你要确定这个村里，农民主要以二三产为主，不是以农业为主，农民还要愿意拆原有的宅子集中起来去住，有自愿的原则。农民拆旧宅子建新宅子，对当地思想观念、生活习惯也要有个转变。再是，对政府方面讲，我们现在的土地利用的总体规划和城镇体系、村镇建设、增减挂钩、土地综合整治等各种专项规划衔接不够，在挂钩项目选择及新村建设选址上存在一定的问题，导致项目难以实施。在农村基础组织建设、土地产权调整和保护深层次问题，我们在实施当中研究不够，集中连片推进增减挂钩、土地综合整治、统一规划建农村的新型组织结构，农民的工作方式、居住方式被改变了，农民承包土地经营权流转的规模不断扩大，带来农村党组织以及村民自治的变化和调整，也产生了农村集体所有地的调整、农民宅基地房屋权属登记保护等新情况、新问题。几个村子合并为一个村子，每个村子都有村长、村支部领导，本身怎样把几个村合在一起，村与村之间，怎样把它融合在一块儿，农村基层组织怎么调整，农民村民怎么摆脱家族关系，怎样协调相处，这些问题都需要进一步的探讨。

“增减挂钩”应以农民实现利益为主旨

[网友优雅的猪]：鉴于农地流转的现实阻力，在农村集体建设用地流转方面，您认为可从哪些方面做行之有效的尝试？

【郭松海】：有效的尝试，我还是谈一下增减挂钩的问题，增减挂钩本身，以农民实现利益为主旨，农民拥有宅基地，还有房屋的产权，是物权，我们在住房拆迁当中应该对宅基地和它的房屋进行合理的估值估价，以市场资产价格评估，给农民合理的补偿。我们看很多地区是拆一补一，有些沿海地区是拆一补二，给农民足额的补偿。农民住了新房子了，也要考虑他未来的生计问题，也预留一部分商业用房，让搬到楼上去住的农民出租房屋和商业经营，为农民长远生计找到出路。

另外，我们要分类指导、科学地制定规划。增减挂钩，土地置换，这个情况很复杂，各个地方差异也很大，像山东东部、中部、西部不一样，中部、西部地区的宅基地，几乎一家一户的宅基地有8分到一亩，到了青岛、烟台那些地区，一户是二三分宅基地，情况也不一样，所以应该区别对待、科学规划，循序渐进，稳步实施。要科学编制增减挂钩土地综合整治规划，以土地利用总体规划与城市整体规划、新农村建设规划、产业规划、生态建设保护规划等相衔接，严格按照土地利用总体规划安排增减挂钩、规模、布局、时序，发挥规划计划的指导作用。再一个是严格执行政策，加强实施管理，一般住宅地区安置区的容积率原则上不要超过1，社区住宅原则上不要高于4层。住宅是百年大计，住宅的质量、住宅的多样性，户型的差异，以及农民本身的承受能力，他的个人需求、爱好来选择相应的户型，要多样化，防止兵营式的建设规划。

[网友舞动的微风]：目前农村集体建设用地与城市国有建设用地价格存在很大差异，如何在制度上保证农村集体建设用地流转的公平性？

【郭松海】：我们现在主要的建设用地是通过征收征用的方式来取得的，把农村集体土地，不论是农民农业用地，还是建设用地征为国家土地，给失地农民足够的补偿，然后是招拍挂，政府取得了比较高的土地收入。现在农村的建设用地的市场没有放开，所以它的市场价格也很难来评论。现在我们通过增减挂钩，现在增减挂钩就是我们原来住的是平房，现在住的是多层的房屋或者小高层的房屋，这样的话，把土地节约出来，把宅基地复垦以后成为农业用地，形成了用地指标。把用地指标置换到城市的边缘或者县城的边缘，有了土地指标，就在这个地方再征一块地，然后再招拍挂，这个过程中要给农民补偿。宅基地指标的补偿，和招拍挂所得到土地的收益是有一定差异的。这种做法，一般都把差异的部分补偿给农民，补偿给原有集中建设住房的当地村民。这里面还有一个差异，这个差异有的地方把它用于公益事业的建设、公共设施的建设，像道路的整平、基础设施建设、水电基础设施建设。现在主要是这样一些做法，土地招拍挂，像100多万，给农民的补偿一亩地也许是补了20万好像差异很大，但是你算这个差异，在当地拥有的仅是一个指标、地票，你还要再征地，这个征地费用，这个征地费用补偿额相当大，一亩地，东部地区补偿七八十万的都有，所以，对增减挂钩来说，它的招拍挂和对农民的补偿是这样的情况。

如何在制度上保证用地流转的公平性，作为市场同地同价同权。应该公平、公正、公开，征地以后，征地的费用，收取的收益这一块是怎样使用的，应该公开透明，让农民群众知道土地卖了这块地是干什么用了，从制度上来保证。现在这个问题，这个市场还没有放开，所以也不大好说。我刚才说的，现在我们实际操作增减挂钩、土地置换，也存在一定的差异。这块的差异哪去了，相当一部分用于农村的基础设施建设、道路建设、水电乃至暖气、煤气等，这都需要做大量的投入。

农村集体建设用地制度改革有利于确保农民的合法权益

[网友杨再昌]：郭委员，农村集体建设用地制度改革能对三农发展带来哪些实恵？

【郭松海】：搞得比较好的地区，我刚才一开始说的，一是有利于确保农民的合法权益，土地的宅基地和房屋的，还有农民资产产权和住宅个人的产权、财产权得到了保障。农民的住房条件得到了改善，也有利于农业规模的经营。我们通过土地置换，农民原来是在平房居住，现在是高楼和小高层记住，节约土地可以进行复垦耕地，山东西部地区，一个村里面节约出四五百亩土地，土地可以规模的经营，有的企业可以过来租用这块土地，作为农民工人可以在这里种植蔬菜和其他的经济作物。农民把土地租给企业，有一个租赁收益，农民在那里干活，又可以拿一块工资，所以可以在家门口，既可以改善住房条件，又增加了收益。

【郭松海】：谢谢各位网友对农村建设用地的关注，有什么问题我们再交流。