中国宪法学会张千帆谈“宪法的生命与权威在于实施”

中国宪法学会副会长张千帆

真正地通过改善宪法的机制来落实宪法

[张千帆]:大家好。

[网友水深两浔]:习近平总书记说宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，您是如何理解的？

[张千帆]:宪法的生命在于实施，是因为如果不实施，它就成为一个空洞的东西，说的不好听一点，它就是一张纸，当然写在纸上的文字是没有用的，是不能保护老百姓基本权益的。所以，宪法的生命是在于实施。没有经过实施，这个宪法显然也是没有权威的。因为法律的一个特征就是必须要得到知识，而宪法虽然明确规定了，就是宪法本身是国家根本法，具有最高的法律效益，所以，它应该是有权威的，而且它的权威是最高的，如果得不到实施这一切都是空的，就没有办法保证宪法权威了。

[网友吾本山民]:习总书记在本次大会上的讲话有何种深意？在您看来这次讲话会引领宪法朝何种方向发展？

[张千帆]:我觉得这次讲话和以往的讲话不同的就是，它对于宪法实施尤其强调。所以，以前关于宪法的讲话，基本上涉及宪法的一些大的原则，但是这次就是在这一方面比较充实，比较详细。所以，我认为，这个讲话的精神应该被理解为要真正地通过改善宪法的机制来落实宪法，体现宪法的权威。

[网友孙亚非]:张老师：为什么说宪法是人民民主的基石，其切实施行是依法治国和中华复兴的基本保证？

[张千帆]:宪法是民主的基础，是因为人民行使民主权力必须要有法律上的保证，而这个法律上的保证首先就是宪法，宪法第二条规定，所有的国家权力都是来自于人民，这就是所谓的人民主权原则，主权在民。但是人民怎么行使这个主权，人民必须要通过一套国家宪法规定的国家机制才能实行。宪法又规定了，代表人民行使权力的是各级人大。所以明确规定了这个制度。在这个意义上，宪法是人民行使民主权力的一个法律基础。切实实行宪法是中华复兴的一个基本保证，因为宪法当中规定了许多很重要的基本权力，这些基本权利对于中国社会的稳定与和谐发展是极其重要的，是必要条件，如果这些权力得不到保证，社会会出现很多很多问题，社会和谐就得不到基本保证，就更谈不上复兴了。

比如说我刚才讲的宪法规定了基本民主制度，就是要求基层人大由选民选举，这些人大代表都应该对这些选民负责。然后，人大再去选举同级的政府机构，这些政府机构，主要的政府领导都对人大负责，这样就能够保证最终我们政府对选民负责，只有这样的政府，才不会去滥用权力，因为如果它滥用权力，选民在下次选举的时候，就不会去选它，或者它对于这种权力就能够及时地得到人大代表的监督，人大代表去罢免滥用权力的官员、贪污腐败的官员，如果人大代表不能履行职务，疏于履职，下次在选举的时候，选民就会把他选下来。所以，通过这种机制，才能保证依法治国，才能保证政府的基本决策有利于整个民族的发展。

宪法审查制度设计的不尽合理导致宪法没有有效实施

[网友抹茶拿铁123]:很多人都说在中国大家最不怕的就是宪法，因为我们没有违宪审查，您是如何看待我国宪法的地位的呢？如果宪法只能被高举，不能被使用，您认为这是否是宪法的一个漏洞？

[张千帆]:宪法没有得到有效的实施，这次也是习总书记讲话的重中之重。为什么宪法没有得到有效的实施呢？就和我们宪法审查制度设计的不尽合理有关系。宪法现在规定的是由全国人大常委会来解释宪法、监督宪法的实施，有的人就误以为好像全国人大常委会是唯一能够解释宪法、实施宪法的机构，这是一个误解。宪法这一条只是说全国人大常委会是解释宪法的最高机构，它作的解释是具有最高权威的，但是这并不表明只有全国人大常委会才能解释宪法、实施宪法，各级的政府，无论哪个政府部门，在办事的时候，在决策的时候，都必须以宪法为依据，这个过程当中，它必然要理解和解释宪法。所以，首先需要澄清这个理解。比如说有的人认为，中国法院没有权力实施宪法，这也是错误的，法院在判案过程当中如果涉及宪法问题，它必须就对宪法作出解释，必须在适当的场合下适用宪法。只不过如果将来全国人大常委会有一个在同样领域的解释，它的解释具有更高的地位，具有最高的地位。现在有些概念不清楚，就导致了宪法高高在上，被架空了，全国人大常委会自己在30年过程当中也没有解释过宪法，这层误解把这个解释宪法的任务认为是由全国人大常委会专有，然后，常委会就没有解释宪法，我想在很大程度上导致了最不怕就是宪法，因为宪法失去了实际的法律效应。

[张千帆]:一方面是宪法设计上存在一定的问题，我想更多的事实上是人们对这种宪法设计的理解也出了问题。所有的政府机构，其实都有义务去适用和解释宪法。我觉得也应该是这样的。这样的情况事实上是会经常出现，比如说地方政府违法征地，这就侵犯了农民的财产权，而且征地补偿往往是不适当的、不合理的，这也违反了宪法对征收必须给予补偿的规定，这也都是宪法问题。比如拿去法院诉讼，法院就应该依据宪法来判决这样的案件，针对地方政府的违法和违宪行为作出判决。还有许许多多其他的问题，所有涉及比如公民权利保障，政府机关侵犯了宪法规定的公民权利，这些都是宪法问题，都应该由有权人的机构对这些问题作出及时有效的处理和回应，现在大家都保持沉默，导致宪法被架空，实际上在我们国家宪法问题是大量存在的。你刚才讲到民法和刑法，民法和刑法确实并不直接涉及宪法问题，尤其是民法处理私人和私人之间的争议，宪法主要管政府，它给老百姓赋予权利，对政府赋予义务，如果政府没有适当履行义务，或者侵犯老百姓权利，就适用宪法。有时候在刑法当中出现，比如在审判过程当中，政府机关、公安或者检察没有尊重犯罪嫌疑人的相关权利，也可以被认为是违反了宪法所规定的。

[张千帆]:有些问题，行政法是可以处理的，但是有些问题是行政法处理不了的，比如征地，如果地方政府违反了法律所规定的标准，这个时候，它可以被作为是一个行政法问题，要依法行政，它没有依据有关法律。但是，有时候可能会碰到没法可依的情况，可能就只有依据宪法，或者规定的法律本身不合适。比如，现在的土地管理法、物权法也是这样，比如征收农地，最高不能超过30倍的清苗费作为所谓的补偿标准。这样的标准很可能是达不到宪法所要求的以市价为标准的公平补偿，这个时候法律本身出了问题，靠行政法就解决不了，行政法只是强调依法行政，你按照这个法律去办事，如果这个法律本身出了问题就必须要诉诸宪法。

[网友笑笑蛋糕]:现行宪法在保障人民民主权利方面是如何发挥作用的？

[张千帆]:现行宪法在保障人民权利方面主要是两大方面，一方面就是规定了一套选举制度，刚才已经提到了。宪法第二条涉及的人大制度，宪法第三章一开头就详细地规定了全国和各级人大。还有一条很重要的规定，第34条规定了公民的选举权和被选举权。另外一条范围更广的政治权利就是宪法第35条规定的言论、出版、集会、结社自由。如果没有言论自由，公民不能自由表达自己的意见，表达自己的立场，选民和候选人之间、和参选人之间不能自由地去交流，这样候选人不知道选民要什么，选民也不知道候选人的立场是什么，这样的选举只能是假选举。所以，一定要有言论自由、出版自由，包括集会和结社自由，有些规定公民自己能够在维护自己的权利，比如说地方政府有时候在当地建造了PX工厂，或者有些可能会污染环境的工程，这时候周围居民都很担心，他们可以利用这个集会自由向政府表达自己的诉求和担心。就是说不一定走民主程序，到时候你去选人大代表，然后人大代表再去问责政府，这可能是一个很长的过程。到那个过程走完了，可能工程已经完成了，甚至污染发生了。所以，宪法有些规定，主要是第35条，是保障公民向政府反映意见，提出诉求的权利。而且宪法后面也明确规定了，公民有检举、举报，而不受打击报复的权利。

和这个相关的，可能再扯的远一点，就是民主和言论自由也需要得到法治上的保障。所以，宪法所规定的依法治国、建立法治国家，包括法院依据法律独立行使审判权这类规定，也是对于民主权力的一种保障。

宪法的修改是一个与时俱进的完善过程

[网友水深两浔]:您认为宪法作为母法与其他子法有着什么样的关系？

[张千帆]:宪法作为母法，和其他子法之间的关系，其实就是不同位阶的法律之间的关系，我个人是不太主张母法、子法这种提法，我们这种宪法体制并不要求所有的法律都得到宪法的明确授权，就是宪法规定全国人大能制定这样的法律它才能制定，不是这样的，我们不需要经过宪法的规定，这种特定的授权，全国人大常委会就能制定法律。但是，制定的法律不能违反宪法，因为宪法是最高权威。比如不能违反第35条的言论自由，不能侵犯第36条规定的宗教信仰自由，还有许多其他的自由。所以，宪法是根本法，它具有着最高的法律效力，所以，其他的法都必须服从宪法，都不能违背宪法，宪法和其他法律之间的关系就是这样的一种基本关系。

宪法的这种地位和其他法律之间的关系，只是一种相对的，宪法也可以改，我们宪法当中可能有些规定的不那么妥当，比如原先有反革命罪，后来把它删掉了，有些地方该规定的没有规定，可以补充进去。只不过宪法作为一部基本法，应该具有一种稳定性，一般情况，它应该比其他的法律更加稳定。其他法律修改可以更加频繁，而且修改程序也比宪法相对来说更加简单一些。

修改宪法需要全国人大成员的代表的三分之二以上通过，一般法律只要一个简单多数就能通过了。所以修宪比一般法律要求更高。

[网友呆头小鹅]:在这30年中，中国共产党在依法治国、依法执政方面做了怎样的努力？

[张千帆]:我认为在过去30年，宪法实施方面，主要的成就是立法，因为“文革”结束以后，国家法律上一片空白，许多需要立的法没有立，所以“文革”结束以后到现在，去年全国人大常委会也宣布法律体系已经基本建成，也就是说，在立法方面，该立的法基本上都立了，主要的成就是在于这儿，所以谈到宪法实施，有两种实施，一种是程序意义上的实施，一种是实质意义上的实施。程序意义上的实施，其中主要的一部分就是我刚才讲的立法方面的努力，依据宪法，执照不违背宪法，制定这个国家所需要的法律，每一个国家机构，包括人大，包括国务院，各级政府，都按照宪法所规定的这道程序来办事。还有很多人认为宪法不管以后，大家不怕宪法，为什么？是因为它实质意义上的实施没有达到。就是说，宪法程序来办事，全国人大每年3月都按照宪法规定要去开会，但是，政府在做事的时候，它最后所产生的结果，比如说全国人大制定的法律，或者国务院制定的法规，政府所作出的决策，或者作出的一些具体决定，符合宪法，有没有侵犯公民的基本权利，我们现在因为在行宪机制上出现问题，没有能够很好地去监督政府权力的行使。所以，实质性的实施还很不充分，可以说还没有起步。

1982年和1954年在宪法实施上差不多，都没有有效的实施机制。当然他们有些区别，全国人大常委会的职权不同，国家主席的职权不同，这些都是两者之间的区别。还有一个比较主要的区别，首先就是他们比较相似，现在一共有四部宪法，1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法，1975年宪法就变成一部文革宪法，根本就不算一部宪法，1978年宪法纠正了文革宪法的一些问题，但是还是受文革影响，一直到1982年很大程度上回到54年宪法，借鉴了1954年宪法的基本框架再有所调整。还有一个很重要的调整，就是公民权利原来从第三章放到了第二章，放到了国家机构之前。一方面凸显了公民权利保障的重要性。另外一方面，等于是让国家的目的、让宪法的目标变得更加明确，保障公民的基本权利。国家机构的设计，就是我们这套制度，人大制度、一府两院制度都是要为保障人权而服务，保障人权是目的，国家机构、权力结构是手段。目标是不变的，但是手段是可以调整的。我们需要发现的是最有利于保障公民权利的那套制度。如果在这个过程当中，我们发现某些制度没有能够很好地实现这个目标，就要做出及时的调整。

执政党需要有落实宪法的觉悟

[网友政者正也青者政也]:嘉宾你好，请问十八大后宪法、法律公平性、公正性、合理性如何得到保障？实现法律面前人人平等。

[张千帆]:宪法和法律的公正性、合理性，只有在实践当中才能得到保证。公平性、合理性的问题首先要在实践当中才能体会得到。如果没有实践，你根本就不知道它在公平性、合理性上发生什么问题，很多时候也都是很多学者的纸上谈兵，没有什么实际意义。包括法律面前人人平等，都需要在实践当中得到落实，然后我们在实践当中发现缺陷，然后再进行纠正、弥补。所以，宪法的实施是目前最重要的一个环节，而不是去抽象地谈论宪法的公正性、合理性，以及它的一些基本原则。

因为宪法规定出来并不是只是一个漂亮的门面，而是它要落实到实处，宪法是为了拿来用的，以前已故的蔡定剑教授说过一句话，宪法是拿来用的，不是放在那看的。如果宪法只是一个花瓶，那对于我们社会没有什么作用，所以，只有它落实以后，它的优点，包括它的缺点才能够如实地体现出来，我们才能够对它进行进一步的改进。

[网友杨再昌]:张副会长，作为执政党和政府如何以实际言行保护宪法的生命和捍卫权宪法权威？

[张千帆]:一方面当然是执政党需要有落实宪法的觉悟，以及对落实宪法的必要性的认识，首先认识到落实宪法、保护宪法权威，对于长期执政是十分重要的。如果不落实宪法的话，这个社会就会出现大量的问题，比如现在中国有很多上访，为什么有那么多上访呢？是因为基层民主没有得到落实，是因为地方政府没有真正做到对人民负责，很容易导致公权滥用，产生大量上访，那么多人云集北京，把这些问题都交给中央处理，中央也不可能有效地处理所有的问题，这样就会对社会稳定、社会和谐造成很大的威胁，现在还好，还有一定的言论自由，这些问题至少能够反映出来，如果言论自由也没有了，很多问题都藏在底下，说不定哪天就发生暴力革命，这样对于社会，对于长期执政，都会带来很大的隐患。所以，落实宪法，这些问题统统都能够解决，人民有言论自由，他们权利受到侵犯，就能够及时的反映，至少让政府知道，社会存在的问题。更根本的是要通过基层选举，让各级政府对当地的人民负责，如果他们做不好，当地人民通过选票把他们选下来，这样地方的问题在地方就自动化解了，人民也就用不着上访了，他们就用不着来北京来找我们领导人的麻烦。所以，落实宪法是极其重要的，对于政府来说尤其重要，执政党一定要有这个意识。

另外一方面，在认识到它重要性的前提下，要通过完善宪法制度，让宪法真正落到实处。比如现在全国人大常委会解释宪法的体制30年的经验表明，它对于落实宪法，效果不彰显，就需要设计其他的制度，比如设立专门的宪法委员会，专门来解释宪法，并监督宪法的实施。[15:35][网友文艺骚年]:张主任，在未来，您认为我国在处理公职人员违法，特别是职务犯罪方面将会采取怎样的措施？在达到预期结果之前会遭遇怎样的困难？

[张千帆]:职务犯罪方面，现在因为各级官员贪腐现象也是比较严重，国家应该会进一步加大打击力度，尤其是王岐山负责中纪委，我想这一方面肯定会有更多新的举措。其中一个举措可能就是要求公开，这个公开对于遏制贪污腐败是最有效的办法。因为阳光是最好的防腐剂，很多的违法犯罪如果不公开，可能连中纪委也不知道，一旦公开，尤其是比如说允许新闻机构，允许人民网这样的网络媒体介入调查，很多的犯罪行为都能得到及时的揭露。现在呼声比较高的就是官员的财产公示制度，如果能够实质性地落实公示制度，也会对遏制职务犯罪发挥作用。

[网友杨再昌]:张副会长，近年来，对宪法的生命与权威造成不利影响的突出问题有哪些，如何解决？

[张千帆]:对于宪法的权威造成不利影响的，一方面从表面上看是宪法体制设计不完善，行宪的力度不高，效率不高，所以就需要去改进宪法解释和宪法适用的制度，成立专门的机构，比如宪法委员会，来解决这些问题。更长远的问题，更深层的问题，我认为是目前的自上而下的执政模式，就是人民还没有发挥充分的作用，包括宪法当中规定的某些基本民主制度，比如说通过选举人大代表，来监督政府的运行，来监督政府权力的行使。这些方面，都还做得非常不够。

制度改革的根本动力，是来自于人民，或者来自于选民，而不是来自于政府。如果选民不发挥作用，那么宪法规定的再好，其实最后也还是没用，因为它达不到有效约束公权力的目的。公权力是自己不会约束自己的。如果它能够无法无天，掌握权力的人就能够从这种体制当中得到很多好处，所以最终要去约束公权力的是人民，必须要让宪法这套选举制度发挥更大的作用。中国社会其实大多数人都能看到宪法实施机制的改进会给这个社会带来什么，之所以长期没有改进，改革很难推进进去，就是人民所发挥得作用还不够。今后要解决不仅是要改革一些具体的宪法实施制度，最根本的我认为还是要深化中国的民主，尤其是通过改革选举制度，让政府对人民负责，这样才能够真正实现把公权力关在笼子里。还有，就是涉及宪法的一些具体制度的改革才能顺利地推进下去。

民主、法治、尊重人权是宪法的主要精神

[网友一天一地一广仔]:请问嘉宾，你怎么看我国的宪法发展史？现行宪法的主要精神是什么？为什么这次特别强调要“全面贯彻实施”？

[张千帆]:现行宪法，从1949年以后，或者从1954年第一部宪法以来，经过了非常曲折的发展，尤其是中间经过大跃进、“文革”，说实话，1954年宪法制定以后，仅仅三四年时间，这部宪法就基本上被废了，因为国家进入了大跃进，各种各样的政治运动，使得这部宪法根本不可能得到落实。1982年立宪以后，等于是在很多方面拨乱反正，但是，在法治、人权这些方面有些问题还没有得到解决，有些其实是当时仍然处在争论的过程当中。比如，要不要法治，人权更不用说了，因为人权以前是被认为是资产阶级的东西，所以，1982年宪法基本上是确定了民主原则，还有整个的一套国家制度，当然，它也同时确立了宪法是根本法，具有最高法律效力的一个宪法理念。后来在修宪过程当中，经过1988年、1993年，尤其是1999年和2004年最近这次修宪，法治、人权，国家尊重与保障人权，还有私有财产，这些很重要的宪法精神才进入了宪法的文本。

所以现代宪法的主要精神总结起来应该很简单，就是民主、法治、尊重人权，还有真正地落实宪法，如果不落实，这些东西都是嘴上说说而已，这样的宪法精神有什么实际意义呢？所以这次特别强调要全面地贯彻和实施这部宪法，正是因为30年来宪法实施的效果一直不理想。宪法的实施，重在实质。过去的实施都是程序意义上的实施，政府按照宪法程序，在履行宪法程序，行使权力的时候，在实质上有没有尊重公民权利，是否符合宪法精神，这就只有通过能够有效地贯彻实施宪法的制度，才能够体现出来。

希望以后的宪法实施制度会有所改进和调整。

[张千帆]:请各位网友继续关注宪法的实施。