邵敏、王灿发谈“城市大气污染防治”

北京大学教授邵敏做客强国论坛（资料图）

【王灿发】：各位网友大家好，很高兴有这样的机会和大家进行交流。

【邵敏】：各位网友，大家好，我是北京大学的邵敏。

邵敏：北京此次拟出台的大气污染防治条例亮点颇多

[网友老豆腐]：此次《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》向社会公开征求意见，与之前相比有哪些亮点？还有哪些亟待完善之处？

【邵敏】：我也注意到了《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》向公众征求意见，我自己看完以后，我感觉还是有不少亮点的，感触比较深的是，其中有三个方面：第一，要实施污染物的总量控制和浓度控制这个事情我们已经谈了很久了，实际上我们国家的大气污染防治的一个基本的策略就是污染物的总量控制，所谓总量控制就是排放量的控制，控制污染物的排放。但是大家都感觉到很真切，排放和浓度之间的关系比较复杂，所以，我把污染物的总的浓度降下来，排放量降下来以后，比如国家的二氧化硫的总量控制，氮氧化物的总量控制都是约束性指标，但是这种约束性指标在十一五期间完成以后并没有真正实现空气质量的改善，就是没有实现浓度的改善，这个问题就值得思考了，因此这一期的《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》特别提出来浓度控制和总量控制同时考虑，这不仅对科学研究提出了很大的挑战，对于政府的决策也是一个非常大的挑战。我觉得这个事情提出来是需要很大勇气的，我们今后也要看到浓度和总量同时起到效果。 第二个是文件当中提出来要对一些行为进行奖励，对一些行为进行处罚，我想这个是把我们大气污染防治最后能够比较好地落到实处是一个比较有意思的举措，我觉得这个是值得大力倡导的。 第三个方面就是特别提出来公民法人权利和义务，从去年年底的PM2.5公报，到今年连续发生灰霾的事情，还包括一些重大项目的环境影响评价，宁波市发生的PX项目等等这样一些事情，这里面都可以看到公众参与的越来越大的影响力，当然这个影响力怎么样有效地规范和引导，真正和政府、企业的行为协调起来，这个是需要比较长的时间的。但是，我想公众参与对今后环境保护工作应该发挥更大的作用。公众参与包括两个方面，一个方面是公众更加地关注环保，推动政府朝正确的方向去做更加切实有力的工作，另外一方面，公众在整个环境保护当中有自己的作用，能够通过绿色的生活，健康的消费，每天生活中的节能减排，这是我们防治污染一个非常重要的部分。 我的感觉就是这三个方面，第一个就是总量和浓度同时考虑，第二个就是奖励和处罚的一系列措施，以及公众参与这些想法，都是反映了最近对大气污染防治的一些全新的思考，并且把它落实到条例当中。 至于不足之处，大家也都可以看得到，因为现在污染一旦发生的时候，来得很快，污染程度也非常非常重，因此，采取的这些控制措施是不是都能够有比较好的针对性，大家强调的污染情况下有没有可能有警报的制度，更加有力度，有针对性地紧急的控制措施，能够切实地把报表的现象、重污染的现象消除掉，这个还需要更多的工作，我想《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》提供了一个基础，在这个基础之上，科学研究、政府的决策、公众的行为都把它有效地配合起来，希望能够在一两年的时间内，我们整个空气质量改善的思路、措施都有一个比较大的改观，效果上也能够显示得出来。

【王灿发】：《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》与之前相比有下列亮点：一是细化了大气污染物总量控制制度和相应的排污许可制度。虽然2000年颁发的《大气污染防治法》和《北京市<中华人民共和国大气污染防治法>办法》都规定 了对主要大气污染物排放的总量控制制度，但却没有具体的规定，而且该法颁布实施10多年来，总量控制制度都没有真正实施。这次《北京市大气污染防治条例（草案送审 稿）》对总量控制制度和相应的排污许可制度作了比较具体的规定，而且明确要求消减污染物排放总量。这相对于浓度控制制度，是一个进步，它将有利于北京市的大气环境 质量改善。二是创立了大气污染物排污权交易制度，有利于通过市场方法促进污染物减排。三是规定了建设项目总量控制前置审批制度，新建、改建、扩建排放主要大气污染物建设项目的，建设单位应当在报批环境影响评价文件前取得大气污染物排放总量指 标并明确指标来源。环境保护行政主管部门按照减量替代、总量减少的原则审批环境影响评价文件。这样可以有效地保证新扩改建设项目不增加北京市的排污总量。四是强化了对机动车和非道路用动力机械污染物排放的管理，要求对机动车排放实施总量控制，并通过一系列措施保证总量控制目标的实现。五是提出了对扬尘污染控制的一列措施。六是加大了对违法行为的处罚力度。2000年颁发的《大气污染防治法》和《北京市<中华人民共和国大气污染防治法>办法》对违法行为的罚款最高也不过20万 元，一般是2万元以下、5万元以下、十万元以下，而《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》对违法行为规定了30万元以下、50万元以下的罚款。

王灿发：应当明确规定北京市实行大气污染防治优位原则

[网友半只橙]：大气污染人人都是受害者，对于普通百姓来说，最关心的就是：此次立法能否确实改善北京空气质量？

【王灿发】：如果《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》规定的措施得以实施，可以对北京的空气质量改善发挥一定作用。但不一定能达到市民对空气质量的改善的期望。因为我国的立法对每一项措施所付出的成本和可能达到的效果，一般都没有进行严格的计算和评估。这次立法的各项措施能够取得多大效果，还不好说。

【邵敏】：我说过很多次，就是我们所关注的灰霾的问题和PM2.5的问题，这个事情真正见到效果确实是一个很长期的事。我们现在处于重污染区，排放降下来以后，浓度不一定那么快就能降得下来，这是第一。第二，浓度水平降下来以后，能见度不一定那么快的就能改善。排放、浓度和能见度这三个关系也是比较复杂的。因此，各个城市在制定控制质量达标，尤其是针对PM2.5都是做了比较长期的战略。我想世界各国在针对臭氧和PM2.5的时候也都走过了很漫长的路程。我们之所以空气污染走到现在，也是因为我们持续30年的快速的经济发展，过去的控制没有跟上这样的污染发展的程度的，大家都可以看得到，而且从现在开始到2020年我们还要再翻一番，因此我想从政府也好，到企业也好，都要意识到我们现在防控，国家提出PM2.5的防控是需要很大的勇气的，而且这个事情最后能够达到目标，也需要比较漫长的过程。我觉得所有人都要有这个准备。另外一个方面就是最近发生的一些重污染的情况，我觉得采取一些紧急的控制措施是可以见到效果的，比如我们在奥运会期间，采取的那样的控制措施，我们就保证了奥运会期间整个奥运和残奥期间没有一天是超标的，这个举措在广州亚运会也都一而再、再而三地证明过。它不可能是一个长效的办法，但是对于极端的天气，现在科学家能够实现24小时、36小时的预报，政府采取紧急的控制，对它进行控制，这种极端的条件，短期见到效果是有可能的。我想这一次大气污染防治条例，应该说会朝正确方向走出的一步，这一步能够起到多大的效果，还需要沿着这个步伐走出更坚实的步子，并且把措施落到实处，不断地加演我们对问题的认识，措施的有效性，以及执行的力度、监管的力度，等等这些东西都要跟上去。大气污染防治条例反映出政府和科学家，包括公众对这些问题的思考，这些积极方面的东西应该说是落实下来了，北京市为了奥运会采取了连续16期的天气污染防控措施，那也是逐步见到效果的，对奥运会空气质量保证成功不是那几天采取什么措施的，那是过去长期工作积累下来的，现在我们再去做PM2.5和灰霾的防治，也需要在这方面继续地去走。

[网友贾胜国]：您对《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》有哪些修改建议？

【王灿发】：我认为，该草案送审稿还应在以下几个方面加以完善：一是应当明确规定北京市实行大气污染防治优位原则。二是总量控制应当规定5年和10年的主要大气污染物消减目标。三是对北京郊区的储煤场和储运的尘污染规定专门措施。四是对违法行为规定按日计罚制度。五是明确规定环境公益诉讼制度，让有关环境保护的组织作为公益诉讼的主体。六是规定市政府及其有关部门推动区域联防联控。

仅仅公布数据是不够的 对PM2.5的防控是一项巨大的挑战

[网友大辽]：嘉宾您好，影响PM2.5的主要因素有哪些？PM2.5偏高会有哪些危害？

【邵敏】：我们前面提到PM2.5控制难，可能还真得了解一下PM2.5是什么。PM2.5现在很多人都越来越熟悉它，它实际上就是空气当中的颗粒物，我们简单把颗粒物想成一个球形，PM2.5就是球形颗粒物的直径，2.5个微米以下，2.5个微米，有人计算是头发丝的十分之一、二十分之一这样一个大小。我们肉眼都看不见的。这种颗粒物在空气当中可以稳定地存在很长时间，几个月的时间，可以随着风进行远距离的输送。而且随着我们的呼吸道可以进入到我们人体的呼吸系统当中去等等这样的一些性质。我们说PM2.5比较难以控制，主要就是因为它的来源非常复杂，除了直接地排放，电厂、机动车尾气、道路的扬尘、生活当中的烹饪等等这些活动都会直接排放PM2.5到空气当中去。这是一个方面的来源。 另外一个方面的来源，大量的PM2.5颗粒物是来自于其他的污染物转化生成的。比如说我们燃煤产生的二氧化硫，电动车尾气排放的氮氧化物，以及溶剂、涂料各种各样的过程排放出来的挥发性的有机物，都会在空气当中发生化学反应，这些化学反应最后，使得这些气体转化成颗粒物，这些颗粒物往往停留在很小的地方，比如PM2.5中间。因此北京的研究初步显示，这种来自二次转换过程的PM2.5大概占到PM2.5质量浓度的百分之六七十，绝大部分的颗粒物都是来自于二次转化的，因此要了解PM2.5的来源，需要做到二次转化的整个过程。二次转换的挥发性有机物氨等等是从哪个来源来的。因此我们人类的生产生活的所有的过程，排放的污染物几乎都可以体现在PM2.5上，因此国家提出PM2.5防控，真正进入到了多污染物协同控制的阶段。控制二氧化硫，把二氧化硫的排放控制住就可以了，控制氮氧化物，把氮氧化物的排放控制住就可以了，但是控制PM2.5需要把所有的污染物控制住，因此这个事情才会这么难。

[网友团团绿]：去年北京等城市开始向公众公布PM2.5数据，这是一个进步，但是仅仅公布数据是不够的，在大气污染治理方面您认为还要从哪些方面入手？

【邵敏】：公布PM2.5是很重要的一步，从不公布到公布本身就是一个进步，而且知道现在污染的水平会是什么样，然后每个人可以拿着公布的数据和国家的空气质量标准去比较，我们离这个空气质量达标还有多远，这样来督促企业、政府采取更加有力的措施，而且能够意识到自己每天的生活的行为，可能和PM2.5排放有关系等等，这样来改变自己的消费方式、生活方式等等这还是有用的。当然公布确实是不能改善空气质量的，需要在我们大量了解PM2.5的变化规律、它的化学组成的情况下，进一步熟悉它的来源，然后采取更加有效的措施去控制它的这些主要的排放来源，能够实现在我们经济发展的过程当中去逐步改进、改善空气质量。 这个事情，我还想多说一句。我们国家现在对PM2.5的防控是在经济持续高速增长的背景下去实现的，和世界上其他国家相比都是很不一样的。从现在开始起，到2020年GDP翻一番，预计能源消费的增长至少是会增加50%，在这样的经济增长的情况下，各个城市机动车保有量也会很快上升上去，在这种条件下去防控PM2.5，对世界上任何一个国家来讲都是非常大的挑战，希望能够在这个过程当中，能够真正地实现我们科学的增长，能够改善空气质量，从现在开始到2020年走出一条和过去不一样的发展道路。我们也是研究者，我想公众都会非常非常关注我们从现在开始到2020年的路是怎么走的，PM2.5的浓度会怎么样变化。

[网友果壳里的虫]：污染和大雾到底是什么关系？北京的雾和成都的雾，成因有什么区别吗？

【邵敏】：雾本身上是一个气象学的概念，就是在空气当中，如果说水汽的含量达到一定的水平，和它的不饱和度之间有某种关系的时候空气当中的水汽含量就会非常非常丰富，我想雾大家都非常熟悉了。我们现在大面积的污染的情况，实际上是和雾同时发生、同时伴生的。我看到一个测量结果显示，在我们PM2.5浓度很高的时候，空气当中的水汽，PM2.5当中的水汽含量也是非常非常高的，因此两个事情是伴随着来出现的。在污染比较重的时候，我们所熟悉的这种雾也不是单纯的水汽，大家如果有兴趣把现在这种状况下的雾采集下来，雾是非常非常脏的，如果阳光回来，把水汽蒸发以后，空气当中又留下干的颗粒的现状。因此我们说，最近北京发生的这么多的灰霾，灰霾就是能见度低于8公里的现象，灰霾就是污染和气象条件同时作用造成的，污染应该是主要的原因，气象条件包括低空数、雾的形成等等都是它的外部条件，它是共同造成现在非常低的能见度。北京的大雾和成都的大雾的形成，在气象中的差别我不是太清楚，北京和成都的地理情况不太相同，但是，这个方面，气象条件和污染之间相互作用，在北京和成都都是同时存在的。

中国政法大学教授王灿发做客强国论坛（资料图）

“区域合作、联防联控”是大气污染防治工作最重要的手段之一

[网友戒烟限酒]：今年出现的雾霾天气受影响面积很大，整个华北地区好像都有这种情况。那么在整治方面是不是也需要联合治理啥的？请嘉宾支个招 。

【邵敏】：因为从2008年奥运会开始起，我们承诺了奥运会空气质量保障，把臭氧和PM2.5列到空气质量保证的目标当中去，科学家和政府特别强烈地意识到，防控这一类的污染物，和我们过去防控二氧化硫和二氧化氮是非常不一样的。前面我们谈到PM2.5在空气当中会待很长时间，因此可以跨越城市边界进行远距离的输送。因此这一类的污染物，包括臭氧源的排放，和造成环境影响的区域，在时间和空间上都是不一样的，因此它必须采取区域联防联控的方式才能做得到。奥运会空气质量保障是华北的七个城市一起联合采取动作来做的，包括了北京市的控制措施和周边地区控制措施，由国务院指导实施，最后取得比较好的效果。上海世博会也是一样，上海、江苏、浙江一起来动作的。广州的亚运会也是广州和周边的珠江三角洲的九个城市一起采取措施来做的，这个行使了一套区域联防联控的办法。2010年5月份国务院转发九部委的关于推进大气污染联防联控指导意见，通过这个指导意见明确宣誓，今后我们国家大气污染防空部再以城市为单元，而是区域联防联控来实施。去年年底到今年连续发生了若干次的重污染事件，都是很大区域范围的，也显示出我们现在面临的新型的污染物，臭氧和PM2.5污染的问题，本身污染的特征就是区域性的，因此我们的防控的污染控制的措施、管理措施等等这些措施，也得要跨越城市边界去进行通盘的考虑。 现在看起来，最成功的这几个案例还是我们在过去这几年做的北京奥运、上海世博和广州亚运，这些重大的国际性的行动，2008年北京奥运是第一个，当时我们参与空气质量保障工作当中去的时候，大家心里还是很不踏实的，担心它是不是能够起到效果，最后执行下来，从区域联防联控的视角，我们进行了整个华北区域的大型的科学观测，基于科学观测研究污染物之间在整个区域的相互输送和影响的关系，并且基于这个认知提出了一个北京市的保障措施和周边地区的保障措施，把这两个东西配合起来，在国务院的督导下完成所有的防控措施的执行，这个执行，奥运会期间，我们基本上所有的队伍把所有的仪器支起来做空气质量实实在在的效果改善的情况，因此显示空气当中污染物的浓度下降了50%到60%，它确实起到了效果，也保障了奥运会期间满足我们当时承诺的要求。老百姓也确实看到了奥运期间的蓝天。这种事情是非常典型的人为干预，在这一段时间里面，我就采取紧急的控制措施，见到了这样的效果。问题是接下来我们在做长效的空气质量改善，不这么严重影响生产生活的情况下，进行长效空气质量改善的时候，需要再进行仔细的评估和分析，哪些措施是长效的，哪些措施是临时性的不能长期采取的，长效的措施包括产业结构调整、能源结构调整、能源效率提高、节能，以及一些不断地提高电厂、污染源和机动车的标准等等这样的措施，方式都是对的，但是起到的作用会经历比较长的时间。但是总体来说，区域联防联控战略是作为国家今后大气污染控制当中一个主要的手段，通过国务院2010年的文件确定下来了，今后各个地区防控长效的空气质量改善包括重污染的事件，都应该从区域的机制上去考虑。

[网友又摘桃花换酒钱]：在大气污染监控与治理方面，尤其是“区域合作、联防联控”的问题，您有何建言？

【王灿发】：“区域合作、联防联控”是大气污染防治法修改要重点解决的一个问题。这次北京市的《大气污染防治条例》（草案送审稿）只是做了原则规定。实际上，大气污染的防治，区域联控特别重要。北京市的大气污染，据说周围省市的贡献在20%以上，如果周围的省市不采取严格的污染控制措施，北京很难独善其身。草案送审稿的规定只是原则规定，应当规定得更具体一些。

[网友强国一派]：像北京这种超大城市，在系统性地防治大气污染方面有何特别之处？

【邵敏】：国际上包括过去发生过比较严重的空气污染事件的伦敦和洛杉矶，出现了烟雾污染事件，都是非常严重的空气污染事件，直接造成了人体健康很严重的影响，它的原因不一样，伦敦是由于燃煤原因造成的，洛杉矶是由于机动车尾气造成的。实际上我们现在华北，北京出现的重污染事件，这两个原因都存在。我们在监测当中发现非常高的二氧化硫和PM2.5当中的硫酸盐的浓度，同时，也发现颗粒物当中很高的有机物的浓度。这显示燃煤和机动车尾气对于我们现在造成的空气污染的现象都会有非常重要的贡献。我想北京市，一个方面作为一个国际性的大都市，通过奥运会，更进一步凸显它的国际大都市的形象，因此我想它对全国也应该有一个率先示范的作用，在防控燃煤的污染和机动车尾气污染方面，应该先行一步，先试先行。实际上北京在机动车尾气控制方面已经走在全国的前列了，是全国机动车标准最严格的城市。但是，机动车的保有量的增加，实在太快了。怎么样能够有更好地有效的办法，在这样的大都市里面，保证居民出行，保证机动车工业发展的前提下，能够有效地把我们的北京市的畅通工程和蓝天工程，保证机动车的畅通出行和空气质量的改善，非常好地结合在一起。我想北京市政府可能在这方面需要更多的集思广益，采取更多有效的办法。对于燃煤的污染控制，我想北京市这样一个城市，应该尽早地考虑北京市燃煤总量的控制，尽量地加快能源结构的调整和改善，这对于大多数空气的改善都是非常有效，而且是比较长期有效的一个控制措施。

防治城市大气污染 车辆限行限号难以长期发挥作用

[网友故园春早]：采取区域车辆限行措施和限号等措施，是否真的对防治城市大气污染有所帮助？

【邵敏】：区域统一的限号好像只在奥运会期间做过，因为机动车的防控对于在各个城市里都是交管局来做的，比如北京的单双号限行措施，在奥运期间要求河北周边地区是不是做到，这个是根据空气质量的预测预报的情况去做实时的调整的，或者叫做方案的选项之一。但是，不同的城市，机动车对污染的贡献是不一样的。比如新疆乌鲁木齐和北京，这是非常不一样的两个城市。我想山西、河北、内蒙和北京的情况也很不一样。我们在北京做的工作，显示对于氮氧化物和挥发性有机物，这两类污染物对于臭氧和PM2.5的增值都有非常重要的作用，这两类污染物在北京市来讲主要的来源应该是机动车尾气。因此在北京这样的城市，已经经过了一段时间的产业结构的调整，主要的重工业，很多都搬走了，或者是关掉了，因此在北京市的机动车的大概500多万辆的保有量的情况下，机动车对于挥发性有机物和氮氧化物排放的贡献都在50%左右，这样的城市地区控制机动车尾气的排放，对空气质量会起到非常有效的作用。但是在其他一些地区，你需要仔细地分析它的污染源，它的结构，去分析机动车尾气的贡献会是多少，通过这样的分析，可以判断机动车尾气的控制会起到什么样的作用。每个城市的发展经济水平和产业结构不一样，它的污染源的结构会非常不同的。

【王灿发】：采取车辆限行和限号措施，可以在短期内对防治城市大气污染有一定效果，但难以长期发挥作用。

[网友忆梦4743370 ]：有研究者称：一国GDP每增加一个百分点，大气污染就相应增加一到二个百分点。请问邵教授，追求高GDP，高增长模式，这与科学发展观是否背道而驰？

【邵敏】：这位网友的意见非常有意思，在环境经济学的研究过程当中也是非常著名的库兹涅兹曲线，它就专门研究污染物的排放和空气当中污染浓度的水平和GDP之间的关系。一般来讲，我们说发达国家走过了一条先污染后治理的道路，大概一般的人均GDP的3000到6000美元的时候是污染快速增长的阶段。这是随着经济的增长，污染的排放会增加。到了六千美元之后，国家也有经济实力了，人们的收入提高以后，对幸福的要求也提高了，要求改善环境质量了。因此，它会慢慢地往下，污染的水平随着经济进一步的增长，污染物水平会下来，是倒U型的曲线。但是我们国家实际上不可能再走这样的路了，我们现在的人均GDP大概五千美元左右，但是现在我们的污染变化实际上不允许我们的污染再往上升，政府也不能接受，老百姓也不可能接受。包括习近平总书记、李克强副总理等等，领导班子对于环境的保护的认识是提得非常非常高的，因此在十八大的文件当中明确提出来要建设生态文明。生态文明实际上是对过去的科学发展的理念有了进一步的提升，我们要走一条不一样的发展道路，从现在开始起，就应该把这个发展和环境保护协调起来。这个话非常容易说，但是要做到实际上要针对我们国家不同地区的特点和今后的发展方式的选择，去把环境保护放到国民经济整体规划的体系当中去，一并去考虑。甚至有人说既然是生态文明，就应该以生态优先作为社会经济发展规划的一个前提，先有生态环境保护规划，在这个基础上再经济发展会是怎么样。比如经济发展速度确实是太快，我怎么去考虑我对环境保护的措施，都不可能对空气质量改善，这个时候确实需要调整GDP上升的速度，或者是GDP增长的方式，什么产业通过什么样的路径来实现我的经济增长。现在这个事情提到越来越高的位置上来了。接下来是怎么样有更好的操作性的实施的办法。这位网友的意见，我是非常同意的。

[网友真理埋在后花园]：保护环境与发展经济存在着博弈，您认为二者之间如何平衡？

【王灿发】：环境保护与经济发展的关系，历来是立法所必须考虑的。我国实行了三十年的环境保护与经济社会发展相协调的协调发展原则，但协调来协调去，环境永远协调不过经济发展的冲动，环境质量不断恶化。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》将环境保护与经济社会发展相协调改成了“经济社会发展与环境保护相协调”，但效果仍然不明显。要真正改善环境质量，必须实行环境优位原则，当环境保护与经济发展发生矛盾时，应当让经济发展让位于环境保护。北京的人均GDP 已经达到13000多美元，具备了环境保护优位的经济基础。

【邵敏】：各位网友，非常高兴和大家进行交流，再见！

【王灿发】：各位网友，下次再见！