杨小军教授谈“从城管执法难探索城市管理创新”

国家行政学院法学部教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军做客强国论坛

　　【杨小军】：各位网友大家好！我是国家行政学院法学部杨小军。

　　城市管理部门需要不断完善自身形象

　　[网友我对烟草很了解]:我国的城管制度是社会管理不可缺少的一部分，在前期发挥了重大的作用之后，弊端不断显露出来，请问是该制度本身按照自然规律已经发展到了衰亡阶段，还只是在发展过程中遇到了一些障碍？

　　【杨小军】：我认为属于发展过程中遇到的障碍。只要有城市就会有城市管理，城管这支队伍起步比较晚，比工商、税务，比起大多数国家的政府职能部门算是一个新的部门。严格说上世纪90年代以后才成立城管，与当时通过的《行政处罚法》有关，这个法律有一条规定成为城管成立的合法依据。就是一个部门可以行使别的部门的处罚权我们叫“相对集中处罚权制度”，相对集中处罚权制度就是让一个部门来行使其他相关部门的处罚权力。为什么让其他部门处理呢？因为它的关联度比较高，这几个部门处理的事情往往联系在一起，在这个基础上全国各地由国务院开始牵头授权一些政府可以这样干，城市管理中一个部门行使七到八个部门的处罚权，当时这个条文就是为城管奠定法律根据的。城管行使的是“8+x”或者“7+x”的权力。比如说园林绿化、市政设施，路灯、电线杆、下水管道、井盖，还有工商管的小商小贩，卫生部门管理的食品安全，还包括城市道路的占道，还有质监管理部门的小作坊，还有私搭乱建等，这七八个部门的路面执法权力都交给了城管，由它集中行使处罚权。这个制度比起我们国家的大多数执法部门来讲还是一只年轻的队伍，后来通过授权慢慢铺开。这个部门从一开始就面临着今天的很多问题，我说这个制度是在发展过程中遇到的问题，就说在长安街路口拉车卖水果，这就涉及很多部门，占道，还涉及到交警部门、食品安全、工商、税务等等一系列的问题，还涉及到当地的街道办事处，摊位定点等等，这么多个部门如果都去管，显然是职能交叉，执法效率低下。后来干脆把这些权力交给一个部门，一个大盖帽上去就解决了，当初最初是考虑解决这个问题，初衷也是为了解决执法扰民，提高执法效率，到现在这个目的确实达到了。后来这个“x”不断地变，比如北京市朝阳区城管局，原来给了它授权，七八个权力，但是中国城镇化速度非常快，按照原来的法律可能归不到其他部门，政府又必须承担这个责任，政府就把这个事情交给城管，这样“x”就可大可小、可新可旧，有的地方政府把房屋拆迁甚至是其他相关的事务都交给城管，因为这个部门用起来比较方便。如果要给哪个部门，那个部门可能有它的法律，这个事情不是我管，给另外一个部门，那个部门也说不归我们管，地方政府又要管，交给哪个部门呢？很多情况下政府把这种权力交给了城管，所以“x”现在也在发生变化。这样一个制度走到今天，它现在暴露出的问题我认为主要还是在社会的认可度，很大程度上是执法方式和社会认可度的问题。我们也研究过这个问题，比如说公安执法方式更强硬，公安在历史上也遇到过城管的类似问题，城管部门不像有的部门在办公室办公，这个部门大多数是要上街、上广场，拆违法建设。原来想达到的主要目的是达到了，但是又出现了新问题，专门制止小违规、小违法的时候遇到了困难。现在城管遇到的问题有制度上的问题也有老百姓的问题。比如地铁出来的口就有一个摊点就在卖早点，很多市民从这儿过的时候就会买点吃的，很方便的，作为消费者来讲是方便第一的，这就是有市场需求，那就有人会来做这个生意，不管这个人是什么人、是否有证照。城管就是把这个商贩赶走，因为你没有办手续，你的卫生可能不靠谱，你用的油可能是地沟油等等，确实是这样的情况，他要赶走摊贩，但是对于摊贩来说是他的利益被触动了，我被赶走了就挣不到钱了，对于过往的老百姓来讲被赶走以后不方便了，所以又得罪了老百姓，既得罪商贩利益，我经常在地铁口看到，比如说北京早餐车，这是正规的，旁边显然也有小摊小贩，很明显小摊小贩比较受欢迎，但是北京早餐车显然没有那么受欢迎。所以还是大背景的问题。

　　[网友开着奔驰上强坛]:目前，我国城管制度属于“夹缝中求生存”，想要维持下去似乎很难。我国是否可以撤销城管制度，将城市管理人员以一种全新的面貌、新的称呼、新的编制全面包装，以其他形式出现在公众视野？

　　【杨小军】：城管需要不断地改变它的形象，适当的换皮是应该的。但是它的内容很难动，现在中国的城市还在发展，人们对城市居住人群对周围生存环境要求是很高，就像我们住在家里，如果有一个烧烤摆在你家里窗户下你肯定不愿意，如果摆在对面楼下你肯定愿意，既方便又不会熏着你。所以人们对小商小贩和管理的要求是双面的也是利己的、自私的。现在的问题是，这个部门和这只队伍撤销是很难的，我们过去也有这种建议，一种是解散“8+x”又回到原来的部门，这样矛盾就分散了，但是现在确实回不去了，当集中起来的权力再分回去的时候，带来了一个问题，原来的部门也不具有现在这个部门的一些职能了，换句话说已经找不到回家的路了。有些东西是有了城管以后才有的事项。理论上有人提出过再回去，我觉得回不去。第二个方式，把这只队伍撤掉或者换一种形象，搞一种更为柔和的或者干脆升格到公安。就是软方案、硬方案，现在看来很难用一种方案解决问题。第一，城市管理是否需要城管现在干的这些事情，这肯定是需要的。如果真的没有城管，大家都不管这些事儿了，可能出的事儿就更大了。第二，方式上是不是改变一些，我觉得要看情况。现在全国有几个城市有不同的模式，有的特别软，就是劝说，不处罚，文明劝导员、城管妈妈，找一些老太太在街上戴着红袖套，你如果不对几个人对你说，这个方法也能管点用，这个方法是可行的，可以推广。另外有的地方做另外一种模式就是城管越来越硬，有一种做法是城管里设公安局这是湖南长沙，还有一种是北京的做法，城管里没有公安但是北京市公安局副局长兼城管局局长，显然是强化公安配合的。所以都在做，有做软的，有做硬的，还是软硬兼施都得有。

　　[网友气泡红酒]:3月17日下午2时08分，广州天河区车陂街两位城管遭到小贩挥刀猛砍。砍中7刀的苏家权应声倒地，其中5刀伤在头部，最长一刀从耳朵伤到嘴角。事后，广州市城管综合执法局局长危伟汉呼吁，城管执法需要有社会的理解支持，共同营造文明的执法环境。“城市管理光靠城管是不行的，市民对不文明行为的制止同样重要。”，请问嘉宾，您怎么看这种“城管的弱势问题”？

　　【杨小军】：这里讲的“弱势”是指和政府其他执法部门相比，他干的活儿出苦受力不讨好，所以跟政府其他部门相比，城管认为它自己是相对弱势，不像规划、卫生、公安部门那么强势。另外一个“弱势”，他在路面、街面上执法的时候，老百姓对他不太看好。如果有什么事儿，老百姓无论了解或者不了解，第一感觉是城管在欺负人。城管弱势主要来自于这两个事实。这样来看其实不能说城管是弱势，部门之间也谈不上什么，最强的应该是政府，总得有一个部门干这个事情，也是法律赋予的职责。我们看到2012年播了几个城管队长受贿的例子，包括山东临沂五个城管队员联合起来弄了100多万，还有广州的城管家里弄出很多黄金来后来被纪检追查，城管也是有很大权限的。我跟城管局的同志们讲，原来认为你们很弱小的，看来你们也不弱小。所以部门之间弱势谈不上，城管管的事情越来越宽，从权力角度来讲就并不弱。另外从老百姓角度博得社会的同情，这很大程度要靠城管自己练好内功，同样是制止，为什么有的人出去制止，老百姓虽然不舒服，但是老百姓也不敢硬扛。有一年杭州市城管局的局长跟我们介绍，比如说西湖边上有人在钓鱼，城管的人去管老先生根本不理，后来他找一个退休老干部和城管执法队成员一起去劝说，最后老先生就灰溜溜走了，所以这些事情还是可以做的。在执法方式上，至少做到既有效又得到社会的普遍认同。现在仍然有比较强硬的甚至是比较暴力的执法。所以执法方式还是有改进的空间。我们不能从一个极端走到另外一个极端，具体某个案件用什么样的方式，这需要城管的智慧，目标是把违法行为制止，但是别的部门有它常规的行为方式，城管这个部门自身也有逐步固化执法方式和优化执法方式的过程，应该说城管也在不断地探索过程中。

城管执法对象并非大奸大恶之徒所以百姓更倾向于弱势摊贩

　　[网友琴江对语]:前些年，城管不断被爆出“打人”、“伤人”事件，在民众心里留下了极坏的印象，请问是城管自身执法方式有问题还是因为社会过分渲染此类事件？

　　【杨小军】：我认为两方面的原因都有，根子上还是社会发展过程中城市管理的要求和在城市里人们生活的方式之间有距离。城市管理都是要实行标准化，要这个地方干净，那个地方没有小摊小贩，哪个地方必须按照什么规矩，这都是城市化过程中设定的城市标准。实际上城市中生活的人群，现在城管面对的相当一部分是从小生活在农村的，因此他们的生活方式决定了他和城市标准之间很多是格格不入的，所以我经常说这是不同阶段的人群集中在一起，你又拿同样的标准要求所有的人群，所以就会发生冲突。我理解就是标准和人们生活方式之间的矛盾和距离。谁来处理这个矛盾和处理呢？主要还是靠城管。比如说小摊小贩没有在固定摊位，按照城市管理肯定是不允许的，占道经营、不安全不卫生的食品，按照城市管理标准肯定是要取缔、要规范，所以这就会发生冲突，根子还是在这儿。要发生冲突，就有用什么样的方式管的问题。相对来说，城管方式比较单一，除了前期的劝说，后期必须要完成指标，必须要解决问题，所以就要你的车拉走、把你的货物扣掉，甚至发生肢体冲突，要采取强制措施肯定发生肢体冲突，这种执法方式就是强制的，肯定会发生冲突。而这种冲突大部分发生在路面上、街面上，大庭广众之下，众目睽睽，所以形象就很不好，当然也就比较容易得到网友或者围观人群甚至是媒体的关注和质疑。所以在这个过程中这种执法方式或多或少会被放大。所以两个方面的问题都有。就像过去讲城管这支队伍不是被人打就是打别人，他犯的又不是滔天大罪，即便是违规违法的老百姓个人，他也不会轻易就范，所以就会发生冲突。假如是杀人放火的违法行为，违法者也不会轻易放弃，但是公众对这件事的判断和认知度不一样，即使执法者直接冲上去或者拿枪击毙罪犯，这个冲突更厉害，但是会受到社会广泛认同的。自古以来大家都认为城管执法的对象并非大奸大恶之徒，普通老百姓更倾向于弱势的摊贩而不是城管。

　　[网友忆清秋]:民众看不得城管“欺负”小摊贩，哪怕这只是他们看到的表面现象。是否存在这样一种可能，中国的城管制度本身没有什么大的问题，根源在于中国民众的“仇富”、“仇官”、“同情弱者”心理？

　　【杨小军】：如果要用一句话来回答，我认为这个说法还是成立的。再具体说，城管做的这些事情，挨的这些骂是替政府、替城市管理者在挨骂，你交给谁都得这么做。一个假定前提，你能不能出店经营、能不能占道经营，如果不允许，无论是说服方法不允许还是强制方法都是不允许的，它带来的问题是，同情弱者的心理比较普遍，小商小贩印象当中，大多数长到今天这个年龄的人，不管是二三十岁还是五六十岁，我们过去的生存环境是什么样人干小商小贩，都是社会的最底层人群，当然总体来讲大家还是同情弱者的，这是肯定的。

国家行政学院法学部教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军做客强国论坛

暴力执法与违法摊贩都该受到处理

　　[网友团团绿]:城管驱赶摊贩是为完成工作，而摊贩摆摊是为谋生，城管与小贩的矛盾可以说是俩个不同阶层的人为生存利益而互相斗争，那么，城管在必要的时候采取暴力手段是否也是无可厚非的？

　　【杨小军】：我不同意，我认为城管不应该采取暴力手段。从目前城管的工作性质来看，就是城市管理。法律给的权限，有权拆人家的房子，有权扣押摊贩的东西，这是没有问题的，大多数行政执法部门都有这样的权力，处罚权和强制权。但是这种权力是受到限制的，只是一部分，不能给你从头到尾的权力。如果一个部门都是自我循环的权力，那就大的没边了，所以这种权力也是部分的、也是受到限制的。第二，我们所说的暴力的权力，其实是更多是指对人进行羁押，逮捕或者控制，这个权力在我们国家只有司法机关才有，公检法，绝对不能给任何行政部门，城管更不能给。有人曾经提出让城管有一部分可以动人的权力，我认为无论是道理还是法律上都是不合适。比如有的城管局长讲法律上我们拆违章建筑，他们家的违法建设在八层楼，我敲门他不开，能不能给我一个权力破门而入呢，我说不行，只有司法机关有这样的权力，这是法治国家的底线，所以说有一部分处罚权和对物品的扣押权力，不能增加更为暴力的权力，破门而入的权力和逮捕的权力，这两项权力任何行政部门都不能给，这两项对人的权利是最有杀伤力的。

　　[网友我是来看热闹的]:在以往的城管暴力执法事件中，打人城管一般都会迫于舆论的压力受到严重惩处，但是却没有人去追究摊贩占用公共空间的责任。我们是否可以改变一下处罚方式，城管的暴力行为和摊贩的乱摆放行为都要受到惩罚，而打人事件则单独处理，不混淆而谈？

　　【杨小军】：我认为应该是各有责任，而且这个处理应该是分开的。前提是摊贩首先违法，然后是城管执法中的暴力执法或者打人的问题，这说明城管的执法效果不好，城管有大事的时候集中整治，奥运会的时候我们整治、两会期间整治，很管用，但是也就是那一段时间，过了一段又恢复到原来状态，所以说执法效果并不太好换句话说执法效果不够。在这种执法效果不够的时候就会出现这种问题，人都有情绪的，从管理角度我们需要重视这个问题，就像医生看病一样，他每天看，一天看几十几百个病人，态度也很难好。城管天天看这几个商贩，你来了我跑了，这种执法变成了拉锯，有时有也会一些情绪。在处理上应该是就事论事，首先是摊贩是否有违法，如果有违法应该处罚，城管如果也有违规也要处罚，所以这个事情首先要就事论事，是商贩的责任就处理商贩，是城管责任就处理城管。一般是双方有了肢体接触以后发生的，不是单向的事情，不能为了博取社会的某种形象忽略和遮盖当事人的违规行为和处理。

所有领域都由警察管理从社会管理角度肯定非好方案

　　[网友IP]:中国可否学习美国，取消专门的路边摊贩管理人员，由警察代为监管，因为警察的威慑力要远远大于城管，这样还可以减少财政开支，并取得更佳的效果？

　　【杨小军】：如果用警察管有效性肯定比城管更高。对于这个事管的有效性肯定要高，但是我不赞成。我认为我们在城市管理问题上可能不能仅看有效性，两个原因。法律上讲，我们给警察的定位还是管治安的，要么管刑事，要么管治安。城市管理秩序，其中一部分和警察有关，但大部分和警察无关，小摊小贩、食品安全、环境污染，一辆汽车拉一彻垃圾抛洒路面，把这些问题都交给警察，这和我们国家对警察的职能定位是不吻合的。第二个方面，警察管理当然比城管管理更有效，但是会导致城市管理执法的强硬度上升。在当今中国，在社会转型和社会感觉发展到今天，我们是用多种方法去磨合，我个人认为可能是后者。警察能管一时，但是很难管一世。有一个说法，你不能把所有的部门最后都搞成警察。食品安全，有人为了强化食品安全的重要性也设了警察。城市管理强调它的重要性，打击暴力执法、暴力抗法也设警察。那农业执法也需要警察了，农民那么多人我们去一两个人不行，是不是也派警察干，所有领域都有警察需要，最后变成了一个警察国家，这从社会管理角度肯定不是好的方案。

　　[网友浮蓝银]:城管驱逐摊贩不能作为社会管理的长久之计，政府或许可以调查摊贩的家庭经济条件，确认实属困难则允许其在特定的位置摆摊，并发放许可证，尽量不占用拥挤的地方，请问您觉得这个办法是否可行？

　　【杨小军】：这个方法可行。社会管理的有效性和针对性，怎么样有效首先要有针对。对于这个问题有两点考虑，城管管理的对象分不同情形，有一些人就是生活比较困难的人，也有一些人没有这个问题是要赚取更多的利益，他自己已经是很有钱的人，他仍然占这一亩三分地在胡作非为，所以这要看情况，政府要拿一些摊位出来，比如地铁出站口，是不是需要放点摊位，既保证行人的安全，行人的方便，如果设一些摊位就设立，但是什么人能拿到这个摊位，这个是需要做一些设计，不能完全是靠经济指标，可能要考虑一些人群的背景。我们经常讲，你就是这一片的人，你就在这儿卖东西，我让你合法化，把你规范起来，基本上他们都是画地为牢的，哪见过一个人住在城南，今天突然跑到城北去卖水果，不会的，他肯定是周围的，我们就把周围的这些人从地上升为地上，看看谁有条件，是不是确实困难，给他一个出路，让他弄一个水果摊，拿执照，然后进货渠道、管理都跟上，把非法经营变成合法经营，在这个方面我们的工作是跟不上的。而且不要再收他的钱了，现在很奇怪，为什么摆在外面摊贩的东西就便宜，摆在市场里就贵，无论是市场管理费和租赁费的问题，摆水果、摆蔬菜进入市场成本就高，小商小贩就不想进去就在路边摆，政府可以逐渐消化这个现象的，一是引导他进入市场，取消摊位费，政府要做减法，社会才会有加法。二是对摊贩摆点地区进行调查，这个规划我来做，你该办的证办理了，手续合理，纳入监管，这条路才是长久之道。现在的问题在于一方面政府给摊贩们提供的条件是不够的，成本是高的，必然会出现高低不同的差异，另一方面政府完全可以免收相关费用，降低经营者的成本和门槛。过去看过一个报道河南某地一个农民红枣下来了拉了板车来，这儿不让卖、那儿不让卖，最后他生气了把一车枣倒了。这个事情是很典型的，让他进入市场这一车枣没有必要卖了。我们城市管理可以更有针对性，市场当然是需要进去，但是有些地方不一定要在市场里，为什么地铁口、十字路口有人买东西，一定是因为那个地方更方便，为什么政府不在那个地点设一个安全条件允许的摊位，比如说早点摊、水果摊，或者规定时间段，让你从地下升为地上，其实这就是疏导和有效治理结合起来。真正把这个问题落实，这方面我们的工作比较欠缺。

　　国家应制定城市管理基本法以解决城管权限和执法问题

　　[网友E政建议33723号]:建议国家应制定一部针对城管执法的法律规范。同时国家应制定一部处罚法，专门针对城管及行政人员暴力执法、任意执法以及民众暴力抗法。

　　【杨小军】：我同意，城管应该制定一部法律，现在城管这个领域并没有专门法律，目前城管执法法律的现象是“借法执法”，所以肯定有诸多不足，应该有一部规范城市管理的基本法律。这个基本的法律主要是解决两个方面的问题：一是解决城管所管的事情，二是解决城管的权限和城管的执法方式、执法程序、法律责任等等问题。这样统一的既管了社会又管了执法者，我觉得是需要这样一部法律的。毕竟中国现在已经过了30多年的法治建设，大多数行业执法都有一个法律框架，除了基本法律还有一些骨干性的法律，唯独城管还没有专门的法律。十八大提出在2020年基本实现法治政府建成的目标，城管是面上的执法，是大庭广众的执法，更需要一套规范的法律和规范的执法行为。城管的执法是“脸面”上的问题，我们一定是要脸的，那肯定要把脸洗干净，需要制度建设，需要完善。我们做干部培训也培训过城管队伍，有人质疑城管不是公务员为什么由国家行政学院来培训呢？我们培训经费是给公务员系统的，后来我说服他们，城管执法是“脸面”上的问题，脸一定是要洗干净的，有人骂城管其实不仅仅是在骂城管，所以从法律制度的完善来讲，从中国2020年要实现法治政府基本建成的目标来讲，面上的脸面上的这只执法队伍的行为规范也要做到法治基础的完备，所以我很赞成有相应的城市管理的基本法律框架，过去我们提出过这方面的建议，食品安全有食品安全法，公安有人民警察法，规划有城乡规划法，但是城管没有一部相应的法律。城管干的活儿都是别人干的，所以这个部门在一定程度上说是“借法执法”，没有自己的“法器”。所以与其他部门相比似乎显得不那么正规。例如规划部门是自上而下从中央到地方都有各级规划部门。但城管的上级部门是谁？城管上面没有“爹娘”，北京市是直辖市还好，北京市还有城管局，省一级是没有的，只有城市一级才有，例如石家庄市是有城管，河北省则是没有省一级城管单位。北京市区级的城管局和市级城管局没有隶属关系，各级城管都属于同级人民政府管理，向同级人民政府负责。所以在有国家机构改革的时候，城管执法人员内心有些忐忑：会不会影响到机构、人员身份、执法权限等等。

　　【杨小军】：关于城管的话题今天就说这么多，有机会再聊，再见！