国务院发展研究中心李佐军谈“科学推进新型城镇化”

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军资料照片

　　【李佐军】:大家好!

　　城镇化的核心是改革问题 目前正处于由量到质的转折期

　　[网友不关注]:对于“城镇化”的解读，见仁见智。您觉得城镇化的核心是什么？就很多老百姓的感受，城镇化似乎就是“造城运动”。

　　【李佐军】:城镇化的核心是改革问题。通过改革解决人口的自由流动、要素的优化配置的问题。

　　[网友空降农民]:在城镇化发展的关键时期，我们面临城镇化道路的选择问题：是继续沿着过去粗放的城镇化道路前行，还是走出一条新的城镇化道路？如何从量的扩张阶段，平稳地过渡到质量提升阶段？

　　【李佐军】:中国城镇化现在正处于一个新的阶段，我一直强调正处于加速阶段的上半场向下半场的转折阶段。上半场是量的扩张，下半场是质的提高阶段，这是城镇化的一般规律趋势来说。根据我国体制特点，我们过去的城镇化是政府主导的，而且是比较粗放的发展模式，这种模式显然已经难以持续下去。下一步我们要推进的新型城镇化，应该更多地强调市场主导，强调节约、集约、绿色、低碳、智能，要走这样的新城镇化的模式和道路。而这种道路的选择，对新型城镇化推进的成败极为关键，如果还是按照过去的模式往前推进，我估计几年之后城镇化会带来一系列的副作用和后遗症。如果当前加快城镇化的改革，理顺城镇化过程中的各种体制、机制和制度，按照新的城镇化模式向前推进，那么城镇化就有光明的未来。

　　城镇化需处理好与市场化、工业化和农业现代化的关系

　　[主持人]:如何处理好新型城镇化与市场化、工业化和农业现代化的关系？

　　【李佐军】:城镇化要处理好与市场化的关系、工业化、农业现代化的关系，这“四化”必须协调推进，才能健康发展。这“四化”的关系从历史经验来看，市场化、工业化和农业现代化比城镇化发展的更超前一些，也就是城镇化必须建立在市场化、工业化和农业现代化的基础上，一般是先有市场后有城，先通过工业化的推进解决就业问题，农民进城以后才有了依托，不至于成为流民。所以先通过农业现代化的推进，解决粮食的剩余，然后城镇化才能够得到顺利的推进。所以在今后的新型城镇化过程中一定要协调推进好这“四化”的关系，城镇化不能单独向前推进，这是要特别予以强调的。

　　当然，从历史事实来看，城镇化并不是完全被动的，城镇化推进得好，反过来也会促进市场化、工业化、农业现代化。推进城镇化可以为产品和要素市场的发育创造较好地条件。城镇化的推进也有利于产生规模经济、范围经济和集聚效应，有利于工业化的推进。城镇化吸引大量农民进城之后，使得土地经营规模扩大，也有利于推进农业现代化。所以这“四化”之间又有相互作用的关系。总之它们是相辅相成，协调向前推进，这样城镇化才能走上科学发展轨道。

　　[网友甜蜜腊八豆]:任何一种城镇规模都有它的优缺点，选择在哪里生活应该归属于人们的自主选择权，那么政府在城镇化的过程中应扮演什么角色，发挥哪些作用？

　　【李佐军】:政府在城镇化过程中是要发挥重要作用的，它最重要的作用：一个方面是要搞好规划，另一方面搞好制度建设或者改革，要消除城镇化过程中的各种制度障碍。除此之外，第三就是要维护好社会的秩序和经济运行的基本秩序。在农民以及进城居民的素质培育、提升人力资本、信息服务方面，政府都应发挥应有作用。当然还有公共服务，政府提供的公共服务，还有公共基础设施的建设政府也要发挥作用。除此之外，政府要尽可能少发挥作用，要把城镇化过程中其他大量的事情，尤其是经济方面的事情交给企业、交给市场。包括城市的基础设施很多也是可以通过市场和企业去做的，并不是所有都要政府做，政府做好规划，把企业、市场不愿意做的事情做好，只要企业和市场能够做好的政府就不要做了，可以通过各种新的方式交给市场去做，政府与市场的关系不仅仅是我们国家经济社会发展的核心问题，同时也是我们城镇化推进过程中的焦点问题。过去我们的城镇化模式之所以存在一些问题，很大程度是政府做了一些不该做的，该做的没有做好，就存在越位和缺位的问题。下一步新型城镇化推进过程中要优先处理好政府与市场的关系，把政府该做的做好，不该做的少做。这确实是一个焦点问题。城镇化应在合理制度下悄然前行 不应追求跨越式发展

　　[网友空降农民]:农民工进城务工算城镇化吗？大城市越来越拥挤算城镇化吗？如果这些现象都是城镇化的必经之路，如何在此之中趋利避害，科学发展？

　　【李佐军】:城镇化的核心是人的城镇化，最主要的表现就是农民进城或者说农民市民化。衡量城镇化水平的关键词也就是城市人口占整个人口中的比重，就叫城镇化率。所以城镇化过程中肯定是农民进城，农民进城务工这是其中一个表现。这里要强调的是城镇化不仅仅是农民进城，农民光进城还不够，进城如果只是打工仔，不能与城市居民享受公平的保障待遇还不是我们要的城镇化。首先是农民进城，然后进城农民要与城市居民享受同等的福利保障待遇或者城市居民公民权益的新市民。这还不够，进一步的还要提高农民素质，要变成现在城市的居民，分享城市文明，也具有文明素质。这还不够，还要向广大农村辐射，城市文明向农村辐射，使整个国家全部范围都拥有现代城市文明，城市文明可以向农村辐射。所以完成这样几个步骤之后的城镇化才是比较完整的，所以城镇化的过程是一个递进的、复杂的、综合的过程。这里最核心的确实就是农村人口和劳动力向城市转移，并不断地融入城市，变成新市民的过程。

　　大城市越来越拥挤，只是城镇化过程中出现的一个问题。这个问题在很多国家都出现过，尤其是在城市的产业发展，城镇化的进程控制不太好也就是有点超前城镇化了，工业化没有达到一定程度，城镇化超前了，使得农村人口过快向城市拥挤，进入城市以后没有那么多的就业岗位，城市的公共服务、基础设施不足以容纳这些新的人口，使得一部分进城的人口聚集在一些贫民窟里，这是城镇化过程应该极力避免的。避免的最重要的办法就是让城镇化应该积极稳妥地推进，而不要赶超，不要去跨越式的发展，不要把城镇化作为一个手段、一个抓手去推进。而要让城镇化在比较合理的制度下自然前行，悄然前行，不要轰轰烈烈的前行，政府主导赶超的话一定会出现一系列的问题。

　　[主持人]:“农民工”、“城乡两栖”、“留守老人、儿童”、 “半城镇化”等是不是城镇化在中国独有现象？

　　【李佐军】:这确实具有中国特色，之所以出现留守儿童、留守老人、城乡两栖，根源在于建国以来我们一直实行城乡二元制度，造成了比较典型的城乡二元结构。城乡二元结构在其他发展中国家也是有的，城市和农村发展不同步，一个先进一个相对落后，发展过程中总有快慢，但是我国还不是一般国家的二元结构，我们是通过户籍制度以及户籍背后城乡差别的福利保障制度，以及居民的权益制度，造成了我们城乡比较分隔的一种制度安排。在这样一种制度安排下，使得我们的农村人口向城市迁移或者流动遇到了巨大的制度障碍。

　　改革开放后，农民作为劳动力是可以自由流动的，可以到城市里打工，但是不能成为城里有户口的居民，包括他的子女也不能自由的成为城市的居民。这样就造成了很多进城农民只能作为产业工人在城市里劳动，但是他的家还在农村，他的土地等主要财产还在农村，过年还要回去，因为老人、孩子还在那里，由于造成了整个社会的一种“撕裂”，造成了独特的留守儿童、留守老人的现象，造成了巨大的民工潮，在农村和城市两边同时都在生活的状况。这确实是具有中国特色的，这恰恰是下一步要通过改革来解决的。如果不把这样的城乡二元制度改革好的话，我们下一步的城镇化，可能会越来越扭曲，造成越来越多的副作用和后遗症，这也不符合社会主义的基本原则，也不符合现代化的方向，也不符合市场经济的基本要求。市场经济要求劳动力、人口、生产要素在整个市场上是自由，在全国各个区域自由流动，我们应该建立全国统一的市场，同时从政治上来说，农民也是具有中华人民共和国公民权益的公民，应该享受与城市居民同等的各种权益，所以这种制度必须通过改革来解决，这样才能使我们的城镇化健康向前推进。

　　城镇化的推进将带来城乡居民之间的利益再分配

　　[网友临时干部]:一些地区房地产商和投资者闻风而动，纷纷拉起了城镇化的大旗进行投资，您怎么看？这是一种正确的方向吗？

　　【李佐军】:事实上我国现在城镇化的规划和政策还没有完全出来，但是市场已经提前作出了回应，包括房地产开发商，包括资本市场提前的对城镇化作出反应，而且作出了过多、过激的反应。他们作出这样的反应可能也是基于过去的经验，原有的城镇化过程中可能出现大投资、大建设，造城运动，然后房地产开发。根据过去的经验判断，现在中央政府强调推进城镇化，很多企业都以为机会来了，然后提前作出了反应。而事实上，我们下一步讨论主要是推进城镇化改革，而不是城镇化建设，改革之后主要强调的是让人口和生产要素自由流动，让企业在城镇化过程中发挥更多的作用。如果按照这样的推进，而不是提供道路的方式，可能城镇化并没有像很多企业、很多投资者所想象的有那么多的机遇，有那么多的金子、银子可以攫取。城镇化在很大程度上，对政府来说更多还是挑战和压力。意味着政府要拿出财政支出解决这些福利保障的资金来源，这就意味着城市的房价不能那么高，搞那么高农民进不起城，买不起房子、租不起房子，那城镇化得不到推进。同时意味着现有城市居民也要让出一部分利益，农民也要分享现有的城市福利保障待遇，意味着原来的蛋糕现有城市独享的，现在进城的农民也要分享，可能现有居民有些方面的利益是要有所让度的。所以城镇化的推进，按照科学合理的方式推进的话，城镇化一方面必然带来一些机会，同时也会带来挑战和压力，带来利益的重新分配。

　　[网友纯净水超甜]:在现有政府体制和政绩考核制度下，很有可能很多地方将提高城镇化质量理解为将楼盖得更豪华一些，将地铁建得更超前一些，如何避免城镇化变成建设“形象工程”的手段？

　　【李佐军】:这个情况确实是过去，假如说体制改革推的不顺利的情况下，很可能出现这样的情况，在体制机制和制度改革不到位的情况下，很多地方政府很有可能把城镇化理解为大建设，而且把提高城镇化的质量理解为造高楼、盖豪华的楼，建大马路、看马路，建豪华的基础设施，以为这就是城镇化。这显然并不是我们要的新型城镇化的主要内容。如果走上了这样的路，就说明我们老的模式还没有得到改变。下一步应该通过改革，竭力避免一些地方政府把城镇化作为推进形象工程、政绩工程或者超前建设高档设施、高档大楼的手段。要解决这个问题，还是要解决政府的职能定位问题，要解决政府手上掌握过多权力的问题。要把大多数的城镇建设职能转到企业和市场上去，这样使政府想做也没有手段去做，如果那些手段还在的话一定会这么做，因为建这些高档的东西，很多地方政府来说是有巨大的利益诱惑，同时又有政绩诱惑，所以必须解决这个问题。

　　除了政府职能外，很重要的就是政府考核制度考核。通过指标的设计把政府主要的精力引导到对城乡居民提供公共服务上来，解决民生、资源环境这方面的问题，而不是搞建设。考核的主体，以往主要是上级领导考核下级领导，今后要老百姓考核政府官员，老百姓最关心的就是他的民生。如果把这些问题解决之后，这个问题就有可能化解。

　　【李佐军】:感谢各位网友对新型城镇化问题的关注，新型城镇化是非常复杂的问题，需要今后从各个角度进行深入的探讨和交流。

　　[主持人]:感谢李佐军所长，再见！