陶然谈“户籍、土地、财政联动改革推动城镇化”

中国人民大学经济学院教授陶然做客人民网强国论坛

　　【陶然】：各位网友大家好，非常高兴今天来到人民网强国论坛，跟大家一起来交流关于我国目前推进城镇化的问题。我也非常愿意能够回答各位网友的提问。

在消除房价泡沫的前提下推进城镇化让更多人安居乐业

　　[网友军徽闪烁]:李克强总理在《新苏黎世报》的发文中指出："中国正在积极稳妥地推进城镇化，数亿农民转化为城镇人口会释放更大的市场需求。"这是否是总理之前所说"扩内需的最大潜力在城镇化"的另一种表述？您如何阐释"扩内需"和"城镇化"的关系？

　　【陶然】：我想应该这两种表述本质上的意见是一样的，从中国现在的发展模式来看，中国的经济增长特别从2002年以来，主要是两个增长的支柱，第一个就是出口，中国的经济高度依赖出口和外需。第二个增长支柱来自于房地产，从02年中国城市的房地产市场价格逐年上涨，09年金融危机后中央采取大规模的财政和信贷刺激政策，房地产更是在各个级别的城市都出现了严重的泡沫化。这就非常不利于农村人口到城市里面定居，因为他们无法支付在城市里面的居住成本。

　　08年国际金融危机以后，中国的出口增长也受到了较大的阻碍，外需开始下来了，中国经济如果要持续保持高增长，就必须要更多依赖内需，但是在当前中国发展模式下，我刚才讲了城市的房价过快增长，使得城市里面的新进入劳动力市场的年轻人，他不得不将自己绝大部分储蓄用来去买房，这样显然抑制了他们在城市里面对其他消费品的需求。而在农村进入城市将近2亿农民工，他们绝大部分买不起房，也就无法在城市里面定居下来。所以如果未来我们要推动城镇化，就是要让这些人从农村人口转化为城市人口，这样就需要他们能够买得起房子，孩子能够上得了学，而且绝大部分城市人在住房支出上不要占总的消费支出里面的过高比重，大家就会有更多的收入可以用来购买提高生产质量所需要的产品和服务。所以从这个意义上来说，通过抑制房价等城市生活成本，逐渐地释放包括农民工在内的老百姓在城市里面的购买力，特别让2亿农民工在城市里面能够定居下来，逐渐变成城市居民的生活和消费方式。也就意味着我们能够通过城镇化来有效将农村消费者转化为城市消费者，这将有助于经济增长从依靠外需向依靠内需的转变。从这个意义上讲，未来我们要推进的城市化，显然不能够是过去那种城市空间迅速扩张，房价不断上涨，导致大部分老百姓买不起住房的城镇化。而是要在逐渐消除房价泡沫的前提下，让更多的人在城市里面能够安居乐业。

中国的城镇化道路是一个非常曲折的过程

　　[网友琴江对语]:近十年，我国的城镇化率每年大约提高1个百分点，速度超过了美国城镇化速度最快的时期。您如何评价几十年来，中国所走过的城镇化道路？

　　【陶然】：中国的城镇化道路是一个非常曲折的过程，在上个世纪80年代，户籍制度还严格限制了农村人口项城市的流动，当时我们主要是在农村发展乡镇企业，所以绝大部分农民进入非农产业就业，是通过所谓的离土不离乡，在本地农村的乡镇企业就业来实现的。到90年代中后期以后，乡镇企业绝大部分实现了改制和私有化，城市开发区开始较大规模的建立，这时候农民工才开始大规模的从农村涌向城市去打工。也正是因为中国经济在过去10多年中非常高速的发展，创造了大量的就业机会，才使得现在城市里面已经容纳了1.8-2亿的农村迁移人口，在城市的服务业和制造业部门实现了较为体面的就业。但是，在目前城市房价过高，户籍制度依然阻碍农民工子女在城市公立学校就学的情况下，绝大部分农民工无法再城市里面定居下来，并实现市民化。所以，目前我国总人口中实际上只有35-36%的人口具有城市户口，还有1.8亿农民工虽然已经在城市里面实现了稳定的就业，但却无法和他们的家庭成员一起在城市里面实现永久性的定居。目前中国的城市化率已经超过51%，这里面就包括1.8亿左右的农民工。此外，还包括一些在城市郊区的农民，他们本来仍然从事农业工作，但是由于在城市人口统计方面，我们往往将城市郊区超过一定人口密度以上区域的人口全部算为城镇人口，这也导致了中国城镇化率目前被显著高估。当然这里面最关键的还是那1.8亿左右在城市里面已经获得稳定工作，但无法实现永久定居的农村流动人口，也正因如此，中国的城镇化是农村流动人口不完全城镇化，或者叫半城市化。

通过土地改革解决中国城镇化过程中的用地结构问题

　　[网友我对烟草很了解]:您觉得，我国应该如何破解"空间城镇化"与"人口城镇化"的矛盾？目前，我国的城镇化发展还面临哪些其他的矛盾？

　　【陶然】：中国当前城镇化模式的一个特点，就是空间城镇化过度，人口城镇化不足，从2000年以来到现在，中国城市空间扩张的速度，每年超过7个百分点，但城镇人口扩张的速度大概每年只有3.5%左右。城市发展在占用大量土地的同时，却没有将大部分土地用于给城镇化中新增的人口提供居住用地。在中国，每年城市新增建设用地中40%-50%的土地用于搞工业开发区，而只有30%多的土地用于建设住宅，而对于很多其他高速城市化的发展中国家来说，城市空间扩张中一般有60%以上的新增土地用于给城市化新增的人口提供住宅用地，一般只有10-20%的土地用于搞工业开发区。这也就是为什么在中国，虽然城镇空间的速度非常快，但城市房价依然持续上升，导致绝大部分流动人口无法在城市获得可支付住房，从而无法实现永久定居的一个关键原因。要解决空间城镇化过快，人口城镇化不足的矛盾，关键是要通过土地制度改革，扭转目前中国城镇化过程中严重扭曲的用地结构。需要通过改革来大幅度缩小工业用地在城镇用地中的比例，逐步增加住宅用地在城镇用地中的比例。而实现这个改革的关键措施，是两条：第一、就是要逐渐地给予城市郊区农民一定的土地开发权，允许他们在给政府缴纳一部分公益事业和基础设施用地的前提下，能够合法地为广大的流动人口和城市中低收入阶层盖房子住，尤其是盖出租房。只有这样才能够打破地方政府在住宅用地上面的垄断，让城市的房价和房租逐渐的降下来，让大部分流动人口和城市中低收入居民在城市郊区，能够租住或者购住可支付的体面住房。第二、要逐步减少中国工业用地的规模。中国目前各个城市大规模建设工业开发区，由于工业用地价格非常低，工业开发区的土地利用非常不集约，大量土地的开发强度非常低，随着城市的逐渐扩展，很大一部分工业用地逐渐具有了商业和住宅的开发价值。在这种情况下，我们如果能够通过土地制度改革，允许工业用地者或房地产开发商在给政府补交工业用地和商业住宅用地出让金部分差价的基础上，进行商业和住宅业的开发。那么将不仅能够给地方政府带来较多的出让金收入，而且也会因为这些在存量工业用地上商业和住宅业的开发，加大商品住房的供应，给政府带来更多的税收。目前，中国的钢铁、建材、能源等上游制造业部门，产能严重过剩，如果能够通过上述两个方面的改革措施，拉动房地产业的发展，将不仅能够通过增加住房的供应，逐渐的消除城市的房地产泡沫。而且，可以极大的拉动对钢铁、建材、能源等严重产能过剩部门产能的需求，从而最终有效地拉动经济增长。

　　[网友琴科]:《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》要求将根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革。您是否认为户籍制度改革是中国城镇化发展最主要的制度障碍？如何改最有效？

　　【陶然】：正如我前面所说户籍制度改革的关键，在于土地制度改革和配套财税体制改革，户籍制度改革只是完成了有效的土地和财政体制改革后的一个自然结果，本身就户籍来谈改革意义并不是很大，比如说目前各个地方正在推广所谓的居住证制度，但是居住证制度改革的本身，却解决不了流动人口和农民工的住房问题和子女教育问题。所以，要实现农村流动人口在城市永久定居，最关键的还是要解决他们在城市里面的居住和子女教育问题。

　　[网友气泡红酒]:陶老师，您一直主张，在推进新型城市化过程中，政府应该把土地、户籍、财政三方面的制度改革统筹起来通盘考虑，并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进。能否请您具体解释下它的科学性和可行性有哪些？

　　【陶然】：我之所以主张要把土地、户籍和财政三个方面的制度进行通盘考虑，正是因为目前城镇户口主要意味着三种福利，首先是保障性住房，其次是子女在城市公立学校平等就学的权利，第三是城市最低生活保障。而这三项福利中，最关键的是前面两项，如果我们能够通过有效的制度改革，为流动人口提供可以支付的住房，同时在城市里面建立为农民工子弟在城市公立学校就学的融资机制，那么户籍制度改革就基本上实现了。而我前面谈到住房问题不太可能通过大规模建设保障性住房来解决，完全可以通过土地制度改革来实现。刚才所谈到的土地制度改革，就是要允许城市郊区的农民在给政府缴纳一部分公益事业和基础设施用地的情况下，合法地给外来农民工盖出租房。只要在城市郊区的多个城中村和城郊村推动这种改革，那么城市的房价和房租就一定可以逐渐地降下来，流动人口就可以在城市里面获得比较体验的居住条件。而城市郊区的农民在被允许建设出租房的同时，也向政府缴纳了一部分公益事业用地。其中的一部分就可以用来为外来农民工子女建设公立学校，那些本地盖出租房对外来人口出租并获得租金的农民，政府完全可以对他们的租金抽取部分租金所得税收入，就可以为城市公立学校接受农民工子弟入学，创造财政基础。因此，户籍改革的关键就在于土地制度改革，在土地制度改革方面实现了突破，并配合前面提到的出租屋租金所得税这样的财政体制改革，就能够有效地解决农民工和流动人口的住房，以及子女教育问题，也就实现了户籍制度的突破。

打破政府对商业住宅用地的垄断有利于解决低收入居民住房问题

　　[网友开着奔驰上强坛]:在今年的两会上，李克强曾强调，新型城镇化是以人为核心的城镇化，以人为本才是发展的目的所在。因此，做足"人"的功课才是最重要的，农民工作为其中最有代表性的群体，如何让他们住有所居、活有尊严？我国的保障房体系是否也应该惠及农民工这个群体？

　　【陶然】：政府目前正在大力推广保障性住房，但地方政府非常缺乏给外来流动人口和农民工提供保障性住房的积极性，因为这将不仅降低地方政府土地出让金的收入，还会增加地方政府的财政支出。目前部分地方政府已经高度负债，财务非常紧张的情况下，很难相信他们会有积极性，给广大的农民工提供足够的保障性住房。考虑到中国未来10-15年之内，会有4-4.5亿农民工和农民转化为城市市民，这样就需要建造1-1.5亿套住房，来为这些农民工和他们的家庭成员提供居住。很难想象政府能够有这么大的财政实力和管理能力，能够建好、管好这么多的保障性住房。正如我前面所说的，解决农民工和广大城市中低收入居民住房问题的关键，不在于保障性住房的建设，而在于土地制度改革，在于打破地方政府对于商业住宅用地的垄断。目前地方政府为了最大化商业住宅业用地出让金的收入，一直在采取限量、少供住宅用地的“饥饿疗法”，为了地方的财政利益而损害了全社会老百姓的居住权益，因此所产生的房地产泡沫如果破裂，那么整个经济和金融系统将陷入全面的危机。目前很多三四线，甚至是二线的城市房价已经开始摇摇欲坠，如果不采取有效的土地制度改革，让城市郊区的农民给外来农民工合法的建设出租房，不仅无法实现农村流动人口的完全城镇化，还有可能在未来带来系统性的经济失衡，乃至经济危机。

　　[网友狗狗的耳朵]:积极推进土地管理制度改革是城镇化发展的要求之一，但是在推进城镇化过程中，一方面需要持续、稳定的建设用地供应，另一方面又需要确保耕地总量不减、质量不降，如何解决城镇化用地矛盾？

　　【陶然】：城镇化肯定会占用耕地，因为大量的人口需要居住用地，城市产业的发展需要建设用地，这样就不可避免地占用一部分农村的耕地。目前，中国城镇化过程中保护耕地的方法，主要是通过所谓的城乡建设用地增减挂钩，也就是说城市如果要新增建设用地，必须要在农村等量的减少宅基地之类的建设用地。在很多地方就出现了地方政府推动农民集中上楼的现象，城乡建设用地增减挂钩这个措施，在保护耕地上确实有一定的意义，但是如果处理不当，就会出现一些地方政府强迫农民集中居住，引起社会不稳定，甚至还有个别地方为了获得建设用地指标去平坟，这都给维护社会和谐稳定带来了隐患。就我看来，在农村增加耕地的方法，除了对宅基地进行复垦以外，还有一个方法是进行所谓的农地整理，因为中国农村农用土地较为破碎，经过土地整理，不仅可以提高既有耕地的基础设施水平和耕地质量，而且可以将很多未充分利用的碎地利用起来。这样就在提高耕地质量的同时，增加了耕地的总面积。如果通过农地整理新增的耕地也能够兑换城市发展所需要的建设用地指标，那么地方政府进行农地整理的积极性将会马上大幅度提高。这样不仅可以推动地方政府对农田水利进行更多的投资，促进农业生产的发展，而且还将遏制地方政府进行宅基地复垦，甚至强迫纯农区的农民集中居住的情况的出现。此外，目前这个城市化过程中耕地流失过快的一个关键原因，就是地方政府为了招商引资，不惜以零地价和负地价出让工业用地，导致制造业用地过多。所以未来要确保耕地总量不减少，其中一个最关键的措施，也是要遏制地方政府低地价招商引资建设开发区情况的出现，而其中的关键措施就是制造业用地者必须与作为土地所有者的农民，直接进行用地价格的谈判。唯有如此，才能够抑制地方政府大规模建设工业开发区和城市新区的狂潮。目前，很多中西部的地方政府正在大规模的推进工业开发区和城市新区的建设，在中国制造业产能已经严重过剩，外需不足，房地产也出现泡沫化的情况下，大量新城区和开发区的建设在未来很容易形成银行的坏帐，如果这种情况不得到有效的遏制，未来中国经济的前景将非常不容乐观。

城镇化规划关键在于制定切实可行的改革方案

　　[网友皮皮鲁]:由发改委牵头、多个部委参与的面向2020年的城镇化发展规划，正在研究制定之中。您对这个规划有哪些建言？您觉得未来中国城镇化的改革发展之路是怎样的？

　　【陶然】：我想发改委牵头的城镇化发展规划，对未来中国的城镇化走向何方，具有非常重要的指导性。这个方案如果能做得好，那么就意味着未来中国有可能走出目前非常扭曲的城镇化模式和经济增长模式。如果做得不好，就可以会放大目前城镇化与经济增长模式的扭曲。如果要我对这些规划提出建言，我认为这个规划最关键的内容不在界定未来中国应该发展哪些城市群，或者是大、中、小城市如何协调发展的问题，而在于制定一个系统性的，切实可行的改革方案，为已经在城市里面打工的流动人口，以及他们在农村里面的家庭成员，还有未来将进入城市里的新增青年农民工，在城市里永久定居，并市民化创造条件。所以我的建言，基本上就是以土地制度改革，配套财税体制改革，带动户籍制度，实现人口的完全城镇化，实现中国经济增长方式的转变。目前我对中国现有的城镇化和经济发展方式非常担忧，我觉得我们的改革必须跟时间赛跑，如果不能够加速有效的制度改革，包括我前面提到的土地制度改革，那么中国的经济很可能会进入一个迅速的下行周期，房地产泡沫也随时有可能崩盘。如果发生那样的情况，再推动改革将为时已晚。所以我希望这一届政府能够在土地制度，打破国有部门在几个关键行业垄断等方面迅速实现突破，只有这样才能够有效地带动经济增长，防止经济危机的出现。

　　【陶然】：非常感谢人民网的邀请，也非常感谢大家提出来的问题，谢谢大家，希望以后有更多的机会交流。