财政部财政科学研究所副所长白景明谈年终突击花钱与完善预算制度

财政部财政科学研究所副所长白景明

“突击花钱”是“违规花钱”的一种

　　[白景明]:各位网友好！非常高兴咱们在一起讨论国家预算制度问题，借此机会也向各位网友请教。

　　[主持人]:到年底了，最近这几天关于年底突击花钱的报道又开始热烈起来，这种现象备受关注的原因是什么呢？

　　[白景明]:首先网友关心政府是不是有突击花钱的问题非常正常，因为政府的钱是纳税人的钱，政府花钱公众有监督权，这是很正常，也是值得鼓励的，这也是对的。现在备受关注可能主要有两个原因，一个是我们国家现在财政支出的规模越来越大，12年公共预算支出要达到12万亿了；第二，人民觉得政府钱这么多，人民关心政府的钱是怎么用的，我体会公众关心年底突击花钱是一方面，最根本的是这个钱用的合理不合理，是不是用在老百姓希望用在的地方。 

　　[网友大辽]:能否请您给网友们介绍一下政府财政预算的涵义及执行环节？ 

　　[白景明]:政府财政预算的涵义，通俗的说就是政府的收入和支出的规划，准备一年收多少钱，支多少钱，这就是它的涵义。政府预算的行程和执行过程，由两个重要环节组成，一个是预算编制，预算编制环节解决准备收入多少，各项税收多少，各项非税收多少，收入预算编制是很细的，比如增值税要收多少，个人所得税要收多少，这就是收入预算编制方面。还有支出预算，支出预算是说这一年要准备总数花多少钱，结构是什么，用在教育上是多少，用在社会保障上是多少，节能环保上多少，这个是按照功能来分类进行支出，这是预算编制问题。 

　　预算执行环节，通俗说就是花钱了，各个预算单位有预算了，他履行政府的职能，提供公共产品就要开始花钱，这就是预算的执行。预算收支包括政府编制预算、执行预算，但是这些都是要经过全国人民代表大会的审议通过，人大批准才能认可这个预算，各级都是这样，省由省人大批准，市由市的，县由县的。在预算执行完毕后也有监督体系，比如审计署的事后审计，大体是这么一个框架。

　　[主持人]:您能否帮网友们厘清“突击花钱”与“违规花钱”之间的差别。 

　　[白景明]:突击花钱是不对的，具体说突击花钱是违规花钱的一种，突击花钱是一个形容词，突击花钱这个问题也是很多年了。突击花钱是指巧立名目，不该花的钱也花，集中在某一个时间段，突击花钱是不合理的，它是违规花钱的一种。因为违规花钱是有多种形式，集中在某一个时间段巧立名目花钱，也可能不在某一个时段，可能比较长的时间都存在违规花钱，比如违反预算的程序花钱，或者审计署经常查的问题挪用资金，这些都是属于违规花钱的范畴，突击花钱就是其中的一种。我个人历来认为突击花钱是错误的，可能有时候我的解释没有说全面，网友有些评论我看了以后也受启发，因为在讨论当中，大家都能够受到启发，都能够对问题有新的认识，这是好事，大家的出发点都是为国家好，突击花钱是应该避免的。 

　　但是，我也想再进一步说一下，人们说某一个时段花钱过多，但是又不完全一样，预算的执行有时候可能在月度之间不均衡，这也是客观存在的，这个不能算突击花钱。月度之间不均衡通俗说就是每个月政府的支出额度可能不一样，这也是属于正常。因为政府从管理的角度，为了用好资金、管好资金，很多制度规定就不是均衡花钱的。比如一个水利设施的建设，需要根据工程进度拨款，不可能每个月都平衡的钱，因为进度是不一样的，到了一个时间点给他一部分钱，所以到这个时间点上可能这方面支出的钱就多，按照工程进度工程付款是对纳税人负责任。 

　　从预算执行管理上，必须争取比较好的均衡性，财钱跟行政活动走，需要钱的时候必须钱跟上，也要强调均衡性，这个问题我是这么理解的。 

集中收付有效遏制腐败浪费 “买贵不买对”只是个别案例

　　[网友一天一地一广仔]:请问嘉宾，年终突击花钱随之而来是各种浪费与腐败问题，还有日益普遍的“买贵不买对”，对此您怎么看？ 

　　[白景明]:突击花钱政府是极力控制的事，为什么极力控制呢？这种突击花钱如果不控制，这本身就是一种浪费，也容易产生腐败，所以我们要尽力的控制突击花钱，发现问题该怎么样处理就怎么样处理。但是，我在这里想说的是，从中国现在的情况看，这两年突击花钱不排除个案有，但是不存在年底大面积的突击花钱，这是我从做研究的角度来看，现在没有大面积突击花钱的问题了。因为我们现在预算管理制度改革了，所谓花钱，到财政专业上就是预算执行，有一个很重要的改革，国库集中收付制度，就是所有的财政收入都进到国库，也就是说不是进到预算单位的账户上，过去存在乱收费会进入到自己账户上，所以腐败浪费就出现了。但现在不是了，集中收付就是全部进入到国库实现收支两条线，支也是从国库里支。我再进一步解释，一个预算单位或者是一个政府的单位，他的账户没钱，单一国库单一账户，他的账户上没有钱，只有花钱的额度，但是没有现金。钱在国库那里，他如果需要用款，要执行预算，要花钱，他向财政国库管理部门申请，批准以后可以走程序花这个钱。 

　　举水利设施建设这个例子，水利设施这个项目进行了，现在需要付款了，通知财政部门，财政部门通知国库，从国库直接把钱打到供应商，所以制度上锁定了他账户上本身就没有钱，制度上就约束了突击花钱。当然我们也要看到一个现象，好像每到年底12月份，这个月当月需要支出的额度比前面当月有时候有多，今年1.9万亿需要支出的，比平时平均算的月度平均一个月1万出头，是多了一些，但是这是由种种原因的，也不是说剩下1.9万亿都要花出去，有的该结转到下年预算执行的就结转到下年执行。如果有结余的钱在这里，要收回国库，也不是全部要支出。 

　　至于这位网友所说的“买贵不买对”，个案不排除有，但是也不是大面积发生的。“买贵不买对”现在有政府采购制度在做约束，政府采购制度就是要经过层层审批，有招投标程序，招投标要求你要达到价廉物美。而且政府采购也有政府采购供应商的目录，也不是想跟哪个供应商买就跟哪个供应商买，这些都是杜绝浪费的制度约束。而且，采购的商品也有商品的目录，只能买什么样水平的商品。比如说政府公车购买，也不是你想买奥迪想买奔驰，制度有约束，只能买1.6排量以下的车。我们的支出是有支出标准的，当然我们不排除有的超标准购买商品，违规的个案是有的。 

　　[网友赐予我力量吧]:今年的钱如果花不完，明年得到的钱可能就少了，在这种反向激励机制下，财政浪费于是成为一种潜规则。是不是有些监管部门需要反思？ 

　　[白景明]:这个问题问的很好，需要我们预算制度要进一步完善克服这种现象。过去支出预算编制是根据基数加增长这么一种原则，但是现在已经改变了。目前我们国家的支出预算编制是按照因素法来编制的，所谓因素法的编制就是每年需要花什么钱，根据部门职能的需要，根据政府的规划来确定。具体来说，每年支出有基本支出，有项目支出，有的项目是执行好几年，有的项目今年有明年就没有。以前好像说每年都搞同一个项目，不是年年搞，每年要根据政府的职能和部门的规划有不同的项目要搞，比如项目有项目支出，所以不是基数加增长。但是有时候也会出现这种情况，预算单位希望我能够基数加增长，但是这是一种个案。从基本支出上来说，基数加增长也不可能。基础支出通俗说人员工资是基本支出范围里，不可能年年涨工资，只有统一规定时间里几年涨一次。公务费也是基本支出里，公务费也是如此，现在国家都严格控制“三公”消费，车也是，不可能比如说今年养车钱是100万，然后明年加10%。这里还有需要解释的，我们确实有些支出在增长，按照因素法编制预算，有的时候财政支出有市场因素的影响，物价涨了，可能难免就会增加一些支出。比如我们很多财政支出是属于民生项目，低保的补助要涨，因为我们有一个低保补助和物价挂钩的机制，物价涨低保就涨。再比如说民生的项目，还说水利设施，钢材价格涨了，预算就会增加，水泥价格涨了，所以也会增加，难免有一些增长，但是属于因素法的增长，不是盲目的涨，支出增加，这是客观的。 

财政预算透明化：完善预算绩效管理是关键

    [网友一切随便]:嘉宾好，请问您在公共财政预算透明化方面您有何建言？

    [白景明]:这个网友提出的问题也很好，确实是预算管理改革一个重头戏，这些年预算管理改革也是在这方面有了很大的进步，也是一个重点。目前公共财政预算透明方面已经有了很大的进步，从中央财政上说，透明包括几个方面，制度的透明、数据的透明，这是两大方面，这两大方面现在都有了很大的进步。从制度和政策透明角度已经基本全透明了，财政制度透明包括预算管理制度是什么，税收制度是什么，这些都透明了，在国家政府的网站上都有，财政部的网站上有所有的财政制度，国家税收总局也有税收制度，各部门项目的支出都有，绝大部分都已经透明了。

　　再有数据上的透明，现在我们已经做到了从中央财政基础数据完全透明了，我们现在十几张表都公布了，包括一年收入多少，支出多少，具体的结构，这些数据全有。比如财政收入，每个月都公布，上个月的税收是多少，全国的都会说到。支出也是，每个月都公布花了多少。从预算的角度，全年要花多少钱收多少钱也都公布，每年人大常委会一批准预算就全部公布。公布的很详细，收入这一年总额是多少，各个税种的收入是多少，财政部网站上都有。支出也是，总额是多少，支出总额是多少都有公布。大家关心的教育2012年预算是多少，现在是18000多个亿。社会保障和就业是12937亿，这些都是公开数据。同时另一方面，我们也公布了中央财政给地方政府的转移支付是多少，因为中央2/3都给地方了，还分别公布了结构，教育上给地方转移支付是多少，交通给了多少，水利给了多少，大家如果感兴趣可以到财政部网站上看。现在财政透明是力争扩大范围全方位公布，政府基金性预算也都公布，国有资本经营预算也都公布，土地出让收入一年会有多少，支出上要用在哪都可以在财政部网站上看到。 

　　我觉得现在一个关键的问题，就是我们的财政支出透明度还要进一步完善，现在目前国家财政在抓一件事情，就是预算绩效管理，就是所说的全过程预算绩效管理，这个制度就是要回应公众关心的花钱以后带来了什么，比如说教育18000多个亿，花完以后取得了多少效果，带来了什么。现在国家正在建立预算绩效管理制度，已经有了很大进展。下一步财政透明不仅仅是公布数的问题，政府要回应我花这些钱给你带来了什么，说教育给带来了多少毕业生，高等教育培养了多少学生，我们现在也公布了，但是还不完整。我们知道每年700多万高校毕业生都是国家财政拿的钱，义务教育一年多少也有数字公布，但是我们要有一个系统完整说这些事情，因为财政支出涉及到很多方面，下一步改革进一步完善这方面应该是重点。

白景明：“三公”消费1.9万亿绝对不属实

　　[主持人]:强国论坛网友帖文：全国人大办公厅特约研究员王锡锌提供了一个惊人数据，说全国“三公”消费一年达1.9万亿，如果这个数据属实是相当可怕的，请问您怎么看？

　　[白景明]:从我个人作为一个研究人员来看，这个数据绝对是不准确的。我们现在政府的支出基本的数据都是透明的，我们可以看数据，比如2012年全年预算支出是12.4万亿，如果说是1.9万亿，就达到了15%了，这是不可能的，因为大家常说的“三公”支出是指车、接待费、出国。如果“三公”经费到了1.9万亿，全国的财政供养人员，包括小学教师都是财政供养人员，不到4000万，等于每个人都可以出国一趟。 

　　第二，财政部的网站上有“三公”支出的专题披露，我们从今年开始都公布了2011年的决算，2012年的预算，我现在不说数，哪位网友有兴趣的话可以去加，因为每个部门都公布了数据，可以去加数据。还包括地方财政，地方财政有的已经公布的三公经费，有的没有公布，但是我不相信它能够达到这个数。因为这些年制度上都在压“三公”经费，中央这些部门看看加起来有多少就知道了。地方财政也严控“三公”支出，有的也公布了“三公”经费的支出，占财政支出的比重是很少、很低，这是客观的，当然政府还要继续严控“三公”支出。 

支出不均衡普遍存在 中国财政管理制度为世界认可

　　[网友贾胜国]:您提到日本也存在年底突击花钱的现象，能否详细讲一讲？还有其他国家的例子吗？

　　[白景明]:财政支出我当时说过一句话，日本也存在着支出不均衡，比如它财年最后一个月支出也占到全年14%了，并不是说它就是对。我个人有一个看法，从我的研究上来看，世界各国没有一个国家做到月度间绝对数完全均衡，有个别月份还特别少。美国财年跟自然年不一样，它的财年最后一个月只支出了7%，也说明了它的不均衡，国际上都有不均衡的现象，当然这种现象要具体分析它的原因，有的是不合理的因素导致的，有的是合理的因素导致的，我们绝不是说要借鉴它不合理的地方。我个人研究来看，中国财政支出管理水平在逐步提高，取得了很大的成效。中国有些财政管理制度上成效国际上都是认可的，他们有的还要向我们学习我们的优点。我有一个看法，对中国的财政制度要有自信，习总书记讲了我们中国要道德自信、理论自信、制度自信，要相信我们现在的基本制度是合理的，但是确实也有需要改革，需要完善的地方，不一定非要跟着其他国家学，并不是说日本的做法就是合理的。

　　[网友真理埋在后花园]:白嘉宾，目前政府财政预算的监督机制是怎样运作的？ 

　　[白景明]:我们现在的监督机制是预算管理的重要环节，今后必须逐步的加强预算监督机制。目前我们国家监督机制体系包括四个方面的监督：一方面是各级人大的监督，人大是各级的权力机构，它不仅是监督，它还要审查、批准，审批预算。第二方面是审计部门的监督，审计部门每年都要对政府的预算进行审计，总结成效，发现问题。第三方面是公众的监督。第四方面是财政部门的监督，因为财政部门是预算的总管理部门，它也在监督。财政部门的监督是经常性的监督，在每一个时间点上都在进行监督。我强调的是，现在财政部门对财政资金的监督有了很大的进步，有了各种专项的制度规定。同时，中央财政包括地方财政又建立了预算执行动态监控体系已初步建成，它是一种实时的监控方式，就是说账户上的流入流出国库管理部门能够看到，发现有违规的立刻纠正。现在有的地方政府也都建立了实时监控体系，公车加油如果不是在定点的加油站加油立刻就能够发现。今后我们国家要进一步加强预算监督，重点有一个问题，要充分发挥人大对全口径预算管理的监督。还有我们在监督上特别在预算的执行上要加强常态化的监督，要进一步完善实时监控体系。 

　　[主持人]:由于时间关系，今天的访谈就到这里了。 

　　[白景明]:各位网友，今天和大家交流又向大家学习了很多，大家提出的很多问题我也回去进一步研究，我也希望咱们经常进行交流，也请各位网友给我指教。